文章來(lai)源：《國資報(bao)告》雜(za)志 發布時(shi)間：2020-04-03
黨中(zhong)央、國(guo)務院十分重視東(dong)北國(guo)企(qi)(qi)改革(ge)，2018年(nian)10月(yue)更(geng)是出臺了十八大以來首個區域性(xing)國(guo)企(qi)(qi)改革(ge)專(zhuan)項(xiang)(xiang)文件——《東(dong)北地區國(guo)有企(qi)(qi)業改革(ge)專(zhuan)項(xiang)(xiang)工(gong)作(zuo)方(fang)案》。時至今日，東(dong)北國(guo)企(qi)(qi)已(yi)確定(ding)了深(shen)化混(hun)合(he)所(suo)有制(zhi)(zhi)改革(ge)的路線圖，當前亟待明(ming)晰東(dong)北國(guo)企(qi)(qi)混(hun)改生(sheng)態如何(he)，面臨哪些(xie)體制(zhi)(zhi)機制(zhi)(zhi)障(zhang)礙等關(guan)鍵問(wen)題，以便能夠精準施策。
對此(ci)(ci)，筆者主持的國(guo)(guo)家社科基(ji)金(jin)重點項目《東北(bei)(bei)老工(gong)業(ye)(ye)基(ji)地混(hun)合所有制(zhi)企業(ye)(ye)治理機制(zhi)研究》進行了深(shen)入調查。研究認為，東北(bei)(bei)國(guo)(guo)企混(hun)改(gai)已邁向(xiang)深(shen)水區，破解(jie)東北(bei)(bei)國(guo)(guo)企混(hun)改(gai)障(zhang)礙的戰(zhan)略選擇(ze)應該積極推(tui)進由“行政(zheng)型(xing)治理”向(xiang)“經(jing)濟型(xing)治理”轉型(xing)，據此(ci)(ci)推(tui)動國(guo)(guo)企混(hun)改(gai)再上新臺階。
混改生態幾何
從(cong)“量”的(de)變化(hua)來看，東北國企戶數(shu)呈逐年遞減態勢，且在全國各地(di)區居(ju)于(yu)末端（遼、吉、黑三省在全國排(pai)名分列第(di)21、25和27位），但國有(you)(you)資本總量卻穩中有(you)(you)增，與全國整(zheng)體變化(hua)一致。
就“質(zhi)(zhi)”而言，東(dong)北(bei)國企資產(chan)負(fu)債率平均達(da)到(dao)60%左右，個別企業(ye)甚至達(da)到(dao)90%，充斥著內生風險(xian)。據統計，東(dong)北(bei)地(di)區共有上市(shi)國企61家，遠(yuan)低(di)于(yu)北(bei)京(jing)市(shi)（124家）、上海市(shi)（104家）和廣東(dong)省（102家）前三甲，優質(zhi)(zhi)資產(chan)欠缺(que)。盡(jin)管(guan)人才儲備(bei)在學歷層次具備(bei)一定的相(xiang)對(dui)優勢，但(dan)人才數量呈現下降趨向，并處(chu)于(yu)全國后(hou)進(jin)。與此(ci)同時，東(dong)北(bei)國企創新投入相(xiang)對(dui)落后(hou)，創新收(shou)入相(xiang)對(dui)低(di)下。
從(cong)“效”來看，國企盈利面持續收窄，資源配置雖展現(xian)穩中向好(hao)，但保(bao)值增(zeng)值壓(ya)力(li)不減反增(zeng)。
在上述背景(jing)下，東(dong)北(bei)三省響應(ying)黨中央、國(guo)(guo)務(wu)院(yuan)號召(zhao)，圍繞(rao)做(zuo)強做(zuo)優做(zuo)大(da)國(guo)(guo)有資(zi)本，激發國(guo)(guo)企活力，在國(guo)(guo)企改(gai)革(ge)“1+N”的(de)(de)政(zheng)策體系支(zhi)持下，因循(xun)混合所有制改(gai)革(ge)的(de)(de)路(lu)徑，積(ji)極搭(da)建符合自身特色的(de)(de)國(guo)(guo)有資(zi)本投資(zi)運營格局（如遼寧(ning)沈(shen)陽實施(shi)3+1+N），著力實現由“管資(zi)產”向(xiang)“管資(zi)本”轉(zhuan)變，全(quan)面推進國(guo)(guo)企混改(gai)。
然而，深(shen)度(du)審視東(dong)北國(guo)(guo)企改革全過程可知，盡管在推進國(guo)(guo)企混(hun)(hun)改方面(mian)取得了重(zhong)要進展，不(bu)乏(fa)東(dong)北制藥等改革成功范例(li)，但與(yu)江(jiang)蘇、天津等兄弟省市(shi)相比，無論是混(hun)(hun)改進度(du)還是幅度(du)均存(cun)在明顯(xian)差距，存(cun)在參(can)與(yu)混(hun)(hun)改的企業總(zong)量小、存(cun)量改革的少、只混(hun)(hun)不(bu)改等混(hun)(hun)改推進不(bu)均衡現象，與(yu)國(guo)(guo)家對(dui)東(dong)北國(guo)(guo)企改革期望相距甚(shen)遠(yuan)。
混改面臨三大障礙
東北國(guo)(guo)(guo)企混(hun)(hun)(hun)改(gai)(gai)主要(yao)面臨以(yi)下三(san)大(da)障(zhang)礙(ai)(ai)。首先是(shi)(shi)(shi)產權(quan)(quan)障(zhang)礙(ai)(ai)。一方(fang)面表(biao)(biao)現(xian)為國(guo)(guo)(guo)企面對混(hun)(hun)(hun)改(gai)(gai)謹小慎微。國(guo)(guo)(guo)企對非公有(you)資(zi)本開放時，國(guo)(guo)(guo)企負責人存在“三(san)怕”：怕對國(guo)(guo)(guo)有(you)資(zi)產流(liu)失擔責、怕和非公資(zi)本合作不適應(ying)、怕被外資(zi)控制；另(ling)一方(fang)面表(biao)(biao)現(xian)為民(min)企參(can)(can)與混(hun)(hun)(hun)改(gai)(gai)憂慮(lv)(lv)重(zhong)重(zhong)。參(can)(can)與混(hun)(hun)(hun)改(gai)(gai)能否被公平對待？混(hun)(hun)(hun)改(gai)(gai)后是(shi)(shi)(shi)否以(yi)盈利為首要(yao)任務？民(min)資(zi)進入后持(chi)股(gu)比例上(shang)限是(shi)(shi)(shi)多(duo)少，話語(yu)權(quan)(quan)多(duo)大(da)？能否進入董事會參(can)(can)與日常(chang)經營，而非成為國(guo)(guo)(guo)企融資(zi)渠道？參(can)(can)與混(hun)(hun)(hun)改(gai)(gai)是(shi)(shi)(shi)否會被扣上(shang)國(guo)(guo)(guo)資(zi)流(liu)失的帽(mao)子等(deng)是(shi)(shi)(shi)民(min)企主要(yao)憂慮(lv)(lv)。
其次是(shi)(shi)治理(li)障礙。一(yi)(yi)是(shi)(shi)“一(yi)(yi)股(gu)(gu)獨大(da)”制約混改(gai)進程。大(da)部(bu)分企(qi)業已完(wan)成(cheng)股(gu)(gu)份制改(gai)造，但產權(quan)單一(yi)(yi)、國(guo)有(you)股(gu)(gu)東仍處于絕對支配地位，一(yi)(yi)股(gu)(gu)獨大(da)現(xian)象比較普遍。以(yi)遼寧沈陽為例(li)，截(jie)至2018年8月，國(guo)有(you)獨資334戶，國(guo)有(you)全資114戶，國(guo)有(you)控股(gu)(gu)50戶。民資股(gu)(gu)東參與國(guo)企(qi)混改(gai)，基本(ben)上只能(neng)做中小(xiao)股(gu)(gu)東，導致參與國(guo)企(qi)混改(gai)動力不足(zu)。
二是國企重(zhong)大決(jue)策(ce)頻現(xian)“行政(zheng)干(gan)預”。政(zheng)府(fu)作為出(chu)(chu)資人頻現(xian)權(quan)力擴張(zhang)現(xian)象，以(yi)知情權(quan)和(he)重(zhong)大決(jue)策(ce)需(xu)要(yao)的(de)名義，過度參與國企決(jue)策(ce)，對經營不良企業的(de)退出(chu)(chu)也(ye)出(chu)(chu)于“穩(wen)定”而(er)嚴加阻撓，行政(zheng)化色彩(cai)嚴重(zhong)，接引致重(zhong)大決(jue)策(ce)進(jin)度緩慢。
三是國(guo)(guo)(guo)企(qi)高(gao)管(guan)任職凸(tu)顯“行政任命”。當前東(dong)(dong)北絕大(da)部分國(guo)(guo)(guo)企(qi)董監(jian)高(gao)配置尚未實現(xian)市(shi)(shi)場化。以東(dong)(dong)北61家A股上市(shi)(shi)國(guo)(guo)(guo)企(qi)為例，管(guan)理層(ceng)中有從(cong)政背景的高(gao)達30家，占(zhan)比(bi)48.39%。非(fei)上市(shi)(shi)公司(si)表現(xian)的更(geng)為明顯，一大(da)批政府秘書長(chang)、組織部副職、各(ge)(ge)委辦局(ju)副局(ju)級(ji)官員，退(tui)出仕途轉(zhuan)戰(zhan)進入各(ge)(ge)大(da)國(guo)(guo)(guo)企(qi)，造成官場思維在(zai)東(dong)(dong)北各(ge)(ge)大(da)國(guo)(guo)(guo)企(qi)蔓延，董事會形同(tong)虛設(she)，“一把手”說了算(suan)現(xian)象(xiang)非(fei)常普遍(bian)，使國(guo)(guo)(guo)企(qi)治理“形似神無”。
最后是輿(yu)論(lun)(lun)障礙。一些非理(li)性的負能量言論(lun)(lun)不(bu)(bu)斷在各類媒(mei)體上(shang)涌現，諸如“投資(zi)(zi)不(bu)(bu)過山海關”等(deng)論(lun)(lun)調(diao)不(bu)(bu)絕于耳。受訪的外省市投資(zi)(zi)者有70%以上(shang)表示(shi)(shi)不(bu)(bu)愿投資(zi)(zi)東(dong)北(bei)，本地企(qi)業也表示(shi)(shi)不(bu)(bu)樂(le)觀，已成(cheng)為東(dong)北(bei)國企(qi)改革(ge)的巨大輿(yu)論(lun)(lun)阻力。
分(fen)析表明，國(guo)企混改輿情治(zhi)理全面(mian)滯(zhi)后是(shi)主(zhu)(zhu)要原因。一(yi)(yi)是(shi)治(zhi)理理念滯(zhi)后。面(mian)對負面(mian)消息，政(zheng)府部門(men)應對方式和(he)手段行政(zheng)化色彩過(guo)于(yu)濃厚，欠(qian)缺(que)治(zhi)理思(si)維；二(er)是(shi)治(zhi)理主(zhu)(zhu)體(ti)單一(yi)(yi)。基本由國(guo)資委等政(zheng)府機構(gou)擔任(ren)主(zhu)(zhu)要推手和(he)傳聲筒，輿論引導合(he)力尚未形成，智庫(ku)作用(yong)有限，重(zhong)點成果數量較(jiao)少、研究成果宣傳不到位(wei)等難(nan)題仍亟(ji)需解(jie)決。目前東北各省(sheng)國(guo)企信(xin)息發(fa)布(bu)(bu)平臺仍以國(guo)資委為主(zhu)(zhu)，網站建設滯(zhi)后、信(xin)息發(fa)布(bu)(bu)量少、更新(xin)速度緩慢等問題難(nan)以解(jie)決。
如何精準施策
從生成及發(fa)展來看，東北(bei)國(guo)企是(shi)國(guo)家與(yu)(yu)地方政(zheng)府調控(kong)和布(bu)局及“非均(jun)衡發(fa)展戰(zhan)略”實施的結果，本質上是(shi)“行政(zheng)型(xing)治理”所致。制(zhi)約東北(bei)國(guo)企混改深化的要因是(shi)體制(zhi)與(yu)(yu)機制(zhi)僵(jiang)化導致支撐國(guo)企的“利益(yi)相關(guan)者價值共創意(yi)愿”（內生動(dong)力）嚴重不(bu)足(zu)。
解決問題(ti)的(de)(de)關鍵(jian)是(shi)以混合所(suo)有(you)制(zhi)改革(ge)為切入點，以制(zhi)度(du)創(chuang)新為突(tu)破口，從總體上(shang)把握東北(bei)國(guo)企(qi)制(zhi)度(du)變(bian)遷的(de)(de)“轉軌特征”和“演進軌跡(ji)”，通(tong)過政(zheng)(zheng)府(fu)治(zhi)理(li)(li)、市(shi)場治(zhi)理(li)(li)與社會治(zhi)理(li)(li)三個層(ceng)面的(de)(de)“制(zhi)度(du)創(chuang)新”來建構有(you)助于“國(guo)企(qi)邊界調整”、“利益相關者關系重構”與“治(zhi)理(li)(li)模式再造”的(de)(de)治(zhi)理(li)(li)機制(zhi)，激(ji)活“利益相關者價(jia)值共創(chuang)意愿”，推動國(guo)企(qi)由“行政(zheng)(zheng)型治(zhi)理(li)(li)”向(xiang)“經濟型治(zhi)理(li)(li)”轉型，具體思(si)路如圖所(suo)示(shi)。
構建國企混改的多元推進機制
一(yi)是充分利用多層次“資(zi)本(ben)市(shi)(shi)場”，把實現(xian)上市(shi)(shi)作為國(guo)企(qi)混改的重要(yao)途徑。各(ge)省要(yao)對國(guo)企(qi)優(you)質(zhi)資(zi)產和優(you)勢業務板塊(kuai)進(jin)行全面(mian)梳理，推動(dong)優(you)質(zhi)國(guo)企(qi)實施(shi)股份制改造，推進(jin)集團整體或將核(he)心(xin)業務和資(zi)產分拆在境內外資(zi)本(ben)市(shi)(shi)場上市(shi)(shi)、掛(gua)牌。實現(xian)上市(shi)(shi)一(yi)批、儲備一(yi)批、培(pei)育一(yi)批，形成國(guo)企(qi)上市(shi)(shi)（掛(gua)牌）梯次格(ge)局，并推動(dong)已上市(shi)(shi)公(gong)司(si)二次混改。
二是強化“基金(jin)參與(yu)”。充分運(yun)用(yong)各(ge)類國(guo)(guo)企(qi)改革發展(zhan)基金(jin)、PPP基金(jin)參與(yu)企(qi)業(ye)改制重(zhong)組(zu)。協調國(guo)(guo)家先(xian)進制造業(ye)產業(ye)投(tou)資(zi)基金(jin)及中國(guo)(guo)國(guo)(guo)有企(qi)業(ye)結構調整(zheng)基金(jin)在東(dong)(dong)北高端智能制造領域(yu)展(zhan)開合作。借鑒東(dong)(dong)藥股份混改經驗，重(zhong)點引進有資(zi)源、有渠道(dao)、有市場、有協同(tong)效應和領先(xian)優勢的(de)基金(jin)類戰略(lve)投(tou)資(zi)者。
三是建立民(min)(min)(min)營資(zi)(zi)(zi)本遴(lin)選機制。混(hun)改的(de)關鍵是民(min)(min)(min)營資(zi)(zi)(zi)本參(can)與，由此直(zhi)接引致的(de)問題是民(min)(min)(min)營資(zi)(zi)(zi)本誰來選，怎么選。有必要從民(min)(min)(min)營資(zi)(zi)(zi)本混(hun)改意愿(yuan)、混(hun)改能(neng)力等方面設計民(min)(min)(min)營資(zi)(zi)(zi)本遴(lin)選指標(biao)，使民(min)(min)(min)營資(zi)(zi)(zi)本選擇客觀(guan)、公正。
四是著力解決只混不(bu)改現象(xiang)。要(yao)促進員工(gong)觀念轉變，通過員工(gong)持股、年薪(xin)制等(deng)經濟舉措，以(yi)干部能(neng)上能(neng)下機(ji)制為突(tu)破口徹底打(da)破“鐵(tie)交椅”；以(yi)員工(gong)能(neng)進能(neng)出機(ji)制全面建立為核(he)心徹底打(da)破“鐵(tie)飯碗(wan)”；以(yi)收入(ru)能(neng)增能(neng)減機(ji)制為切入(ru)點徹底打(da)破“鐵(tie)工(gong)資”。
劃明國企混改的“責任邊界”
一是清晰(xi)界定(ding)“產權邊界”。其一，集團層面，除對地區發展有(you)(you)(you)重大(da)(da)影響或有(you)(you)(you)巨大(da)(da)品牌效(xiao)應的優勢企(qi)業可保留國(guo)(guo)有(you)(you)(you)控(kong)股地位(wei)外，其他可不設國(guo)(guo)有(you)(you)(you)股權比例限制(zhi)；其二，競爭(zheng)類企(qi)業子公(gong)司層面一律推行(xing)混合(he)所有(you)(you)(you)制(zhi)改(gai)革。少(shao)數特(te)(te)定(ding)行(xing)業（如環境保護等），可建立國(guo)(guo)有(you)(you)(you)“金股”機制(zhi)，行(xing)使特(te)(te)定(ding)事項(xiang)否決(jue)權；其三，加(jia)快公(gong)益類企(qi)業混改(gai)進程。可在發揮(hui)國(guo)(guo)有(you)(you)(you)資(zi)本主導作用的前提下，實施全領域開放，通過購買服務、特(te)(te)許經營、委(wei)托代理等方式，鼓勵民企(qi)依法(fa)依規有(you)(you)(you)序參與開發經營；其四，功能類國(guo)(guo)企(qi)要保持(chi)國(guo)(guo)有(you)(you)(you)獨(du)資(zi)或國(guo)(guo)有(you)(you)(you)控(kong)股，以完(wan)成戰略任務或重大(da)(da)專項(xiang)為主要目(mu)標，兼(jian)顧經濟(ji)效(xiao)益。
二(er)是必須“輕裝上(shang)陣”。推進(jin)國企(qi)歷史欠稅豁免(mian)政(zheng)策(ce)(ce)的(de)實(shi)施(shi)(shi)(shi)，健全(quan)政(zheng)策(ce)(ce)實(shi)施(shi)(shi)(shi)機制，減少豁免(mian)政(zheng)策(ce)(ce)實(shi)施(shi)(shi)(shi)的(de)交易及(ji)時間(jian)成本；對破產(chan)國企(qi)進(jin)行更為有效的(de)援助，規(gui)范破產(chan)程序，保障受損利益(yi)主體的(de)妥(tuo)善安置與(yu)社會穩定；對廠辦大(da)集(ji)體問題，在(zai)現有政(zheng)策(ce)(ce)切實(shi)落實(shi)的(de)基礎(chu)上(shang)，充分運用中央各類補助政(zheng)策(ce)(ce)。
三是要注重(zhong)“責任(ren)制度”。加強國(guo)企相關(guan)法律法規立改廢釋工作，確保重(zhong)大改革于法有據(ju)。建(jian)立容錯(cuo)(cuo)機制激勵當事人克服“求穩怕錯(cuo)(cuo)”心理(li)，對國(guo)企領導(dao)(dao)在推動混改過程中出現的失誤失敗(bai)給予(yu)更多理(li)解(jie)，像東北制藥(yao)那樣大力(li)倡導(dao)(dao)“鼓勵創新、寬容失敗(bai)”的工作導(dao)(dao)向。
劃定混改國企的“治理邊界”
一是(shi)夯實國(guo)有(you)資本(ben)投(tou)資運營(ying)機(ji)制(zhi)。國(guo)有(you)資本(ben)投(tou)資運營(ying)公司要對(dui)所出(chu)資企業行使股東(dong)職責(ze)，切(qie)實承擔(dan)起(qi)國(guo)有(you)資產(chan)保(bao)值增值責(ze)任(ren)，做到三(san)個“不(bu)(bu)動搖”：堅(jian)持管好(hao)國(guo)企戰略布局(ju)不(bu)(bu)動搖，確(que)(que)保(bao)國(guo)企改(gai)革發(fa)展的總(zong)目標不(bu)(bu)偏離；堅(jian)持管好(hao)國(guo)企重(zhong)大決(jue)策風險管控不(bu)(bu)動搖，確(que)(que)保(bao)重(zhong)大決(jue)策能(neng)夠科學、民主，風險可控能(neng)控在(zai)控；堅(jian)持管好(hao)追責(ze)問責(ze)不(bu)(bu)動搖，避免群體(ti)決(jue)策不(bu)(bu)追責(ze)，確(que)(que)保(bao)國(guo)企混改(gai)成果(guo)“顆(ke)粒(li)歸倉”。
二是(shi)實(shi)現董(dong)事(shi)會“實(shi)權化”。推(tui)動國(guo)資管(guan)(guan)理以(yi)管(guan)(guan)資本為主(zhu)功(gong)能真正落地的(de)關鍵(jian)是(shi)建設(she)規(gui)范董(dong)事(shi)會，給足董(dong)事(shi)會法定權力，并將董(dong)事(shi)會人(ren)員設(she)置(zhi)、權力安排(pai)等(deng)細化到公司章(zhang)程中（如國(guo)資委外部董(dong)事(shi)人(ren)數等(deng)），以(yi)此促進(jin)董(dong)事(shi)會成為企業實(shi)體性決策機構(gou)。
三是建立職業(ye)經理(li)(li)的(de)市(shi)(shi)場化選聘制度。借(jie)鑒浙江國(guo)資運營與監管中有關“經理(li)(li)班子(zi)實(shi)施職業(ye)經理(li)(li)人(ren)制度，實(shi)行契(qi)約化管理(li)(li)”和“一套班子(zi)兩套薪(xin)(xin)酬(chou)體系”的(de)經驗(yan)，對企業(ye)家(jia)實(shi)行“按質論(lun)價(jia)”，真正(zheng)實(shi)現(xian)“市(shi)(shi)場定價(jia)”，打破單一行政級別式的(de)“大鍋飯”薪(xin)(xin)酬(chou)待遇(yu)模式，建立年(nian)薪(xin)(xin)制和股票期權相結合的(de)激勵(li)機制。
構建混改輿論的“治理機制”
一是(shi)重塑輿論(lun)治(zhi)(zhi)理(li)(li)(li)理(li)(li)(li)念，樹立(li)輿論(lun)治(zhi)(zhi)理(li)(li)(li)新(xin)思維。治(zhi)(zhi)理(li)(li)(li)格局由政(zheng)府單一治(zhi)(zhi)理(li)(li)(li)，向政(zheng)府、傳(chuan)統媒體、社(she)會(hui)力(li)量(liang)等(deng)(deng)多方(fang)參與的(de)多元治(zhi)(zhi)理(li)(li)(li)轉變；由過去政(zheng)府主導，自(zi)上(shang)而下的(de)治(zhi)(zhi)理(li)(li)(li)范(fan)式(shi)向政(zheng)府引導，相互協(xie)調(diao)的(de)治(zhi)(zhi)理(li)(li)(li)范(fan)式(shi)轉變；加(jia)強輿論(lun)監測，由注重事后(hou)的(de)危機公關向事前和(he)事中的(de)危機防控(kong)轉變。二(er)是(shi)創設(she)“國企(qi)(qi)服務微平臺(tai)”，打造輿論(lun)治(zhi)(zhi)理(li)(li)(li)新(xin)陣(zhen)地。創設(she)“國企(qi)(qi)服務微平臺(tai)”，及時反映國企(qi)(qi)政(zheng)策熱點；推送國企(qi)(qi)科(ke)技服務和(he)知識產權(quan)等(deng)(deng)法律援助等(deng)(deng)知識,為國企(qi)(qi)科(ke)技成果轉化和(he)創新(xin)創業提供(gong)條件。(東(dong)北大(da)學工商管理(li)(li)(li)學院教授 王(wang)世權(quan))