文(wen)章來源：《國資報告(gao)》雜志 發布時間：2020-04-03
黨中央、國(guo)(guo)務院(yuan)十(shi)(shi)分重視東北(bei)國(guo)(guo)企(qi)改(gai)革，2018年10月更是出臺(tai)了(le)十(shi)(shi)八大(da)以來(lai)首個區(qu)域性國(guo)(guo)企(qi)改(gai)革專項文件——《東北(bei)地區(qu)國(guo)(guo)有企(qi)業改(gai)革專項工作方案》。時至(zhi)今日，東北(bei)國(guo)(guo)企(qi)已確(que)定了(le)深化(hua)混(hun)合所有制改(gai)革的路線圖，當前亟待明晰(xi)東北(bei)國(guo)(guo)企(qi)混(hun)改(gai)生態如何，面(mian)臨(lin)哪些體制機制障礙等關(guan)鍵問(wen)題，以便(bian)能夠(gou)精準施(shi)策。
對此(ci)，筆者主持的(de)國(guo)家社科(ke)基(ji)金重點項目《東(dong)北老工業基(ji)地混合所(suo)有制(zhi)(zhi)企業治(zhi)理機制(zhi)(zhi)研究(jiu)》進行了深(shen)入調查(cha)。研究(jiu)認(ren)為(wei)，東(dong)北國(guo)企混改已邁向深(shen)水區，破(po)解(jie)東(dong)北國(guo)企混改障礙的(de)戰略選(xuan)擇應(ying)該(gai)積極(ji)推(tui)進由“行政型治(zhi)理”向“經濟型治(zhi)理”轉(zhuan)型，據此(ci)推(tui)動國(guo)企混改再(zai)上新(xin)臺階。
混改生態幾何
從“量(liang)(liang)”的變化來看，東北國(guo)企戶(hu)數呈逐年遞減(jian)態(tai)勢，且在全國(guo)各地區(qu)居(ju)于末端(duan)（遼、吉、黑三省(sheng)在全國(guo)排名分(fen)列第21、25和27位），但國(guo)有資本總量(liang)(liang)卻穩中有增，與全國(guo)整體變化一致。
就“質”而言，東北(bei)國(guo)企資產負債率平均(jun)達到60%左(zuo)右，個別企業甚至(zhi)達到90%，充斥著內(nei)生風險。據統計，東北(bei)地區共有上(shang)市(shi)國(guo)企61家(jia)，遠低(di)于北(bei)京市(shi)（124家(jia)）、上(shang)海(hai)市(shi)（104家(jia)）和(he)廣東省（102家(jia)）前三甲，優質資產欠缺。盡管(guan)人才儲(chu)備在(zai)學歷層(ceng)次(ci)具備一(yi)定的相(xiang)對優勢，但人才數(shu)量呈現下(xia)(xia)降(jiang)趨向，并(bing)處于全國(guo)后進。與此同時，東北(bei)國(guo)企創新(xin)投入(ru)相(xiang)對落后，創新(xin)收入(ru)相(xiang)對低(di)下(xia)(xia)。
從“效(xiao)”來看，國(guo)企盈利(li)面(mian)持續收(shou)窄，資源配置雖(sui)展現穩中向好，但保值(zhi)增(zeng)值(zhi)壓力不減反(fan)增(zeng)。
在上述背(bei)景下，東北三省響應黨中央、國務(wu)院(yuan)號召，圍繞做強做優(you)做大(da)國有(you)資(zi)(zi)本，激發國企活(huo)力，在國企改革“1+N”的(de)(de)政(zheng)策體系支持下，因(yin)循(xun)混合所(suo)有(you)制(zhi)改革的(de)(de)路徑，積極(ji)搭建符合自(zi)身特色的(de)(de)國有(you)資(zi)(zi)本投資(zi)(zi)運營格局（如遼(liao)寧沈(shen)陽實施(shi)3+1+N），著力實現由“管(guan)(guan)資(zi)(zi)產”向“管(guan)(guan)資(zi)(zi)本”轉變(bian)，全面推進國企混改。
然而，深度(du)審視東北國企(qi)改(gai)(gai)(gai)革(ge)全過(guo)程可知(zhi)，盡管在(zai)(zai)(zai)推進(jin)(jin)國企(qi)混(hun)改(gai)(gai)(gai)方面取得了(le)重要(yao)進(jin)(jin)展，不乏東北制藥等(deng)改(gai)(gai)(gai)革(ge)成(cheng)功范(fan)例(li)，但(dan)與(yu)(yu)江蘇(su)、天津等(deng)兄弟(di)省市相比，無論(lun)是混(hun)改(gai)(gai)(gai)進(jin)(jin)度(du)還是幅度(du)均存(cun)(cun)在(zai)(zai)(zai)明(ming)顯(xian)差距(ju)，存(cun)(cun)在(zai)(zai)(zai)參(can)與(yu)(yu)混(hun)改(gai)(gai)(gai)的(de)企(qi)業總量小、存(cun)(cun)量改(gai)(gai)(gai)革(ge)的(de)少、只混(hun)不改(gai)(gai)(gai)等(deng)混(hun)改(gai)(gai)(gai)推進(jin)(jin)不均衡現象，與(yu)(yu)國家對東北國企(qi)改(gai)(gai)(gai)革(ge)期望相距(ju)甚(shen)遠。
混改面臨三大障礙
東北國企(qi)(qi)(qi)混(hun)(hun)改主要面(mian)臨以(yi)下三大障礙(ai)。首(shou)先(xian)是產權障礙(ai)。一(yi)方面(mian)表現為(wei)(wei)國企(qi)(qi)(qi)面(mian)對(dui)混(hun)(hun)改謹(jin)小慎微。國企(qi)(qi)(qi)對(dui)非公(gong)有(you)資(zi)(zi)本(ben)(ben)開放時，國企(qi)(qi)(qi)負(fu)責(ze)人存在“三怕”：怕對(dui)國有(you)資(zi)(zi)產流(liu)失擔責(ze)、怕和非公(gong)資(zi)(zi)本(ben)(ben)合作不適應、怕被外(wai)資(zi)(zi)控制；另(ling)一(yi)方面(mian)表現為(wei)(wei)民企(qi)(qi)(qi)參(can)與(yu)混(hun)(hun)改憂(you)慮重(zhong)重(zhong)。參(can)與(yu)混(hun)(hun)改能否(fou)被公(gong)平對(dui)待？混(hun)(hun)改后是否(fou)以(yi)盈(ying)利為(wei)(wei)首(shou)要任(ren)務？民資(zi)(zi)進(jin)入后持(chi)股(gu)比例上(shang)限(xian)是多(duo)少，話語權多(duo)大？能否(fou)進(jin)入董事會參(can)與(yu)日常經營(ying)，而非成為(wei)(wei)國企(qi)(qi)(qi)融資(zi)(zi)渠(qu)道(dao)？參(can)與(yu)混(hun)(hun)改是否(fou)會被扣上(shang)國資(zi)(zi)流(liu)失的帽子等是民企(qi)(qi)(qi)主要憂(you)慮。
其(qi)次是治理障礙。一是“一股(gu)獨大(da)”制(zhi)約混改(gai)進程。大(da)部分(fen)企(qi)業(ye)已完成股(gu)份制(zhi)改(gai)造，但(dan)產權單一、國有股(gu)東(dong)仍處于絕對支配地位，一股(gu)獨大(da)現(xian)象(xiang)比較普遍。以遼寧沈(shen)陽為例，截(jie)至2018年8月，國有獨資334戶(hu)，國有全資114戶(hu)，國有控股(gu)50戶(hu)。民(min)資股(gu)東(dong)參與(yu)國企(qi)混改(gai)，基本上只能做中小(xiao)股(gu)東(dong)，導(dao)致(zhi)參與(yu)國企(qi)混改(gai)動力不足(zu)。
二是國企重(zhong)(zhong)大決(jue)(jue)策頻現(xian)“行政(zheng)干預”。政(zheng)府作為出(chu)(chu)資人(ren)頻現(xian)權力擴張現(xian)象，以知情權和重(zhong)(zhong)大決(jue)(jue)策需(xu)要的(de)(de)名義，過度參(can)與國企決(jue)(jue)策，對經營不(bu)良(liang)企業的(de)(de)退出(chu)(chu)也出(chu)(chu)于“穩定”而嚴(yan)加阻撓，行政(zheng)化(hua)色彩(cai)嚴(yan)重(zhong)(zhong)，接引(yin)致(zhi)重(zhong)(zhong)大決(jue)(jue)策進度緩慢。
三(san)是國企(qi)(qi)高(gao)管任職(zhi)凸顯“行政任命”。當(dang)前東北絕大(da)(da)部(bu)分國企(qi)(qi)董監高(gao)配置尚未實現市(shi)場(chang)化。以東北61家A股上(shang)市(shi)國企(qi)(qi)為(wei)例，管理層中有從(cong)政背景的高(gao)達30家，占比48.39%。非上(shang)市(shi)公司表現的更為(wei)明顯，一大(da)(da)批(pi)政府秘書長、組織部(bu)副職(zhi)、各(ge)(ge)委辦局(ju)(ju)副局(ju)(ju)級官員(yuan)，退出(chu)仕途(tu)轉戰進(jin)入(ru)各(ge)(ge)大(da)(da)國企(qi)(qi)，造(zao)成官場(chang)思維在東北各(ge)(ge)大(da)(da)國企(qi)(qi)蔓(man)延，董事會(hui)形(xing)同(tong)虛設，“一把(ba)手”說了算現象非常普遍，使(shi)國企(qi)(qi)治(zhi)理“形(xing)似(si)神(shen)無(wu)”。
最后(hou)是(shi)輿論(lun)障礙。一些非理性的負能量(liang)言論(lun)不(bu)(bu)斷在各類媒(mei)體上(shang)涌現，諸如(ru)“投資(zi)不(bu)(bu)過(guo)山海(hai)關”等論(lun)調不(bu)(bu)絕于(yu)耳。受訪(fang)的外(wai)省市投資(zi)者(zhe)有70%以(yi)上(shang)表示(shi)不(bu)(bu)愿(yuan)投資(zi)東(dong)(dong)北(bei)，本地企(qi)業也表示(shi)不(bu)(bu)樂觀，已成為東(dong)(dong)北(bei)國企(qi)改革(ge)的巨(ju)大(da)輿論(lun)阻力。
分析表明，國企混改輿情治(zhi)理(li)全面(mian)滯后是(shi)主要原因。一是(shi)治(zhi)理(li)理(li)念滯后。面(mian)對負面(mian)消(xiao)息(xi)(xi)，政(zheng)(zheng)府部門應對方式和手段行政(zheng)(zheng)化(hua)色彩過于濃厚，欠缺治(zhi)理(li)思維；二是(shi)治(zhi)理(li)主體單一。基本由國資委(wei)等政(zheng)(zheng)府機構(gou)擔任主要推手和傳聲筒，輿論引導合(he)力尚未形(xing)成(cheng)(cheng)(cheng)，智庫作(zuo)用有限，重點成(cheng)(cheng)(cheng)果(guo)數量(liang)較少、研究(jiu)成(cheng)(cheng)(cheng)果(guo)宣傳不到(dao)位等難題仍亟需解決。目前東北各(ge)省國企信(xin)息(xi)(xi)發布平(ping)臺(tai)仍以國資委(wei)為主，網站建設滯后、信(xin)息(xi)(xi)發布量(liang)少、更新(xin)速(su)度(du)緩慢等問題難以解決。
如何精準施策
從(cong)生成及(ji)發(fa)展來看，東(dong)北國(guo)(guo)(guo)企是(shi)(shi)(shi)國(guo)(guo)(guo)家(jia)與地方政(zheng)府調控(kong)和(he)布局(ju)及(ji)“非均衡發(fa)展戰略”實施的結(jie)果，本質上是(shi)(shi)(shi)“行政(zheng)型治理”所致(zhi)(zhi)。制約(yue)東(dong)北國(guo)(guo)(guo)企混(hun)改(gai)深化的要(yao)因是(shi)(shi)(shi)體制與機制僵化導致(zhi)(zhi)支撐國(guo)(guo)(guo)企的“利益相關(guan)者價值(zhi)共創意愿(yuan)”（內生動力）嚴重不足。
解決問題的(de)關鍵是以混合所有制(zhi)改革為切入(ru)點(dian)，以制(zhi)度創新為突破口，從總(zong)體上把握東北國(guo)企制(zhi)度變遷的(de)“轉軌特征(zheng)”和“演進軌跡”，通過政(zheng)府治(zhi)理、市場治(zhi)理與(yu)(yu)社會治(zhi)理三(san)個層面的(de)“制(zhi)度創新”來建構有助于“國(guo)企邊(bian)界(jie)調整”、“利益相(xiang)關者關系重構”與(yu)(yu)“治(zhi)理模式(shi)再造”的(de)治(zhi)理機制(zhi)，激(ji)活“利益相(xiang)關者價值共創意愿(yuan)”，推(tui)動國(guo)企由“行政(zheng)型治(zhi)理”向“經濟型治(zhi)理”轉型，具體思路如圖(tu)所示。
構建國企混改的多元推進機制
一(yi)是充(chong)分利用多層次(ci)(ci)“資(zi)(zi)(zi)本市(shi)場(chang)”，把實(shi)現上(shang)市(shi)作為國(guo)企(qi)混改(gai)的重要途徑。各省(sheng)要對國(guo)企(qi)優質(zhi)資(zi)(zi)(zi)產和優勢業(ye)務(wu)板塊進行全(quan)面(mian)梳(shu)理(li)，推(tui)動優質(zhi)國(guo)企(qi)實(shi)施股份(fen)制改(gai)造(zao)，推(tui)進集團整體或將核心業(ye)務(wu)和資(zi)(zi)(zi)產分拆在境(jing)內(nei)外(wai)資(zi)(zi)(zi)本市(shi)場(chang)上(shang)市(shi)、掛(gua)牌。實(shi)現上(shang)市(shi)一(yi)批、儲備一(yi)批、培育一(yi)批，形成國(guo)企(qi)上(shang)市(shi)（掛(gua)牌）梯次(ci)(ci)格局(ju)，并推(tui)動已上(shang)市(shi)公司二(er)次(ci)(ci)混改(gai)。
二是強化“基(ji)金參與”。充分運用(yong)各類國企改(gai)革(ge)發(fa)展基(ji)金、PPP基(ji)金參與企業(ye)(ye)改(gai)制(zhi)重組。協調(diao)國家先進(jin)(jin)制(zhi)造業(ye)(ye)產(chan)業(ye)(ye)投資(zi)(zi)基(ji)金及中國國有(you)企業(ye)(ye)結(jie)構調(diao)整基(ji)金在東北高端智能制(zhi)造領域展開合作(zuo)。借鑒(jian)東藥股(gu)份混改(gai)經驗，重點引(yin)進(jin)(jin)有(you)資(zi)(zi)源、有(you)渠道(dao)、有(you)市場、有(you)協同效應和(he)領先優勢的基(ji)金類戰略投資(zi)(zi)者。
三是(shi)建(jian)立民(min)(min)營(ying)資(zi)(zi)本(ben)(ben)(ben)遴選機(ji)制。混改(gai)的(de)關鍵是(shi)民(min)(min)營(ying)資(zi)(zi)本(ben)(ben)(ben)參與(yu)，由此直接引致的(de)問題是(shi)民(min)(min)營(ying)資(zi)(zi)本(ben)(ben)(ben)誰來選，怎么選。有必要從民(min)(min)營(ying)資(zi)(zi)本(ben)(ben)(ben)混改(gai)意愿、混改(gai)能力等方面設計(ji)民(min)(min)營(ying)資(zi)(zi)本(ben)(ben)(ben)遴選指標，使民(min)(min)營(ying)資(zi)(zi)本(ben)(ben)(ben)選擇客觀、公正。
四是著(zhu)力解決只混不改(gai)現象(xiang)。要促(cu)進員工觀念轉變，通過員工持股(gu)、年薪制等(deng)經(jing)濟(ji)舉(ju)措，以干(gan)部(bu)能上能下機(ji)制為(wei)突(tu)破口徹底打(da)破“鐵(tie)交(jiao)椅(yi)”；以員工能進能出(chu)機(ji)制全面建立為(wei)核心(xin)徹底打(da)破“鐵(tie)飯碗”；以收入能增能減(jian)機(ji)制為(wei)切入點徹底打(da)破“鐵(tie)工資”。
劃明國企混改的“責任邊界”
一是清(qing)晰界定“產權(quan)邊界”。其(qi)(qi)一，集團層(ceng)面，除對地(di)區發展有(you)重大影(ying)響或有(you)巨大品牌效應的(de)優(you)勢企(qi)業(ye)可保留國(guo)(guo)有(you)控(kong)股(gu)(gu)地(di)位外，其(qi)(qi)他可不(bu)設國(guo)(guo)有(you)股(gu)(gu)權(quan)比例(li)限制；其(qi)(qi)二，競爭類(lei)企(qi)業(ye)子公司層(ceng)面一律推行(xing)混合(he)所有(you)制改革。少數特(te)定行(xing)業(ye)（如環(huan)境保護等），可建立國(guo)(guo)有(you)“金股(gu)(gu)”機制，行(xing)使(shi)特(te)定事項否決權(quan)；其(qi)(qi)三，加(jia)快公益類(lei)企(qi)業(ye)混改進程。可在發揮國(guo)(guo)有(you)資本(ben)主導作用的(de)前(qian)提下，實施全領域(yu)開放，通過購(gou)買(mai)服務、特(te)許經營、委托代理等方式，鼓勵民企(qi)依(yi)法(fa)依(yi)規有(you)序參(can)與開發經營；其(qi)(qi)四(si)，功能類(lei)國(guo)(guo)企(qi)要保持國(guo)(guo)有(you)獨資或國(guo)(guo)有(you)控(kong)股(gu)(gu)，以完成戰略任務或重大專項為(wei)主要目(mu)標，兼(jian)顧(gu)經濟(ji)效益。
二是(shi)必須(xu)“輕裝上(shang)陣(zhen)”。推進國企歷史欠稅(shui)豁(huo)免政(zheng)策(ce)的實(shi)施(shi)，健全政(zheng)策(ce)實(shi)施(shi)機制，減少豁(huo)免政(zheng)策(ce)實(shi)施(shi)的交易及時(shi)間成本；對破(po)產(chan)國企進行更(geng)為有效(xiao)的援(yuan)助(zhu)，規范(fan)破(po)產(chan)程序(xu)，保障受損利益主體的妥(tuo)善安(an)置與社會穩定；對廠辦大集體問題，在現有政(zheng)策(ce)切實(shi)落實(shi)的基(ji)礎上(shang)，充分(fen)運用中央(yang)各類補助(zhu)政(zheng)策(ce)。
三是(shi)要注重“責任制(zhi)度”。加強國(guo)企(qi)相關(guan)法律法規(gui)立改(gai)廢釋工作，確(que)保(bao)重大改(gai)革于法有據。建立容錯機制(zhi)激勵當事人克服“求(qiu)穩怕錯”心(xin)理，對國(guo)企(qi)領導(dao)在推動(dong)混改(gai)過程(cheng)中出(chu)現的失(shi)誤失(shi)敗給予更多理解，像東北制(zhi)藥那(nei)樣大力倡(chang)導(dao)“鼓勵創新、寬容失(shi)敗”的工作導(dao)向。
劃定混改國企的“治理邊界”
一是(shi)夯實國(guo)(guo)有資(zi)(zi)(zi)本(ben)投資(zi)(zi)(zi)運營機制。國(guo)(guo)有資(zi)(zi)(zi)本(ben)投資(zi)(zi)(zi)運營公(gong)司要對所(suo)出資(zi)(zi)(zi)企業行使股東職責，切(qie)實承(cheng)擔起(qi)國(guo)(guo)有資(zi)(zi)(zi)產保值增值責任，做到三個“不(bu)(bu)動(dong)搖”：堅持(chi)管(guan)好國(guo)(guo)企戰略布局不(bu)(bu)動(dong)搖，確保國(guo)(guo)企改(gai)革發展的總目標不(bu)(bu)偏離；堅持(chi)管(guan)好國(guo)(guo)企重大(da)決策(ce)風險管(guan)控(kong)不(bu)(bu)動(dong)搖，確保重大(da)決策(ce)能夠科學、民主，風險可(ke)控(kong)能控(kong)在控(kong)；堅持(chi)管(guan)好追責問責不(bu)(bu)動(dong)搖，避免群體決策(ce)不(bu)(bu)追責，確保國(guo)(guo)企混(hun)改(gai)成果“顆粒歸倉”。
二是(shi)實現董(dong)(dong)事會“實權化(hua)”。推動國資(zi)管(guan)理以(yi)管(guan)資(zi)本為主功(gong)能真正落地的(de)關(guan)鍵是(shi)建設規范董(dong)(dong)事會，給足董(dong)(dong)事會法定權力，并(bing)將(jiang)董(dong)(dong)事會人員設置、權力安(an)排等細化(hua)到公司章程中(zhong)（如國資(zi)委外部(bu)董(dong)(dong)事人數等），以(yi)此促進董(dong)(dong)事會成為企(qi)業實體性決策機構。
三是建(jian)立職業經(jing)理(li)的(de)市(shi)場(chang)化(hua)選聘(pin)制(zhi)度。借鑒浙江國資(zi)運營與監管中有(you)關(guan)“經(jing)理(li)班子(zi)實施職業經(jing)理(li)人制(zhi)度，實行(xing)契約化(hua)管理(li)”和“一(yi)套(tao)班子(zi)兩套(tao)薪酬體系”的(de)經(jing)驗，對企(qi)業家實行(xing)“按質論價(jia)”，真正實現(xian)“市(shi)場(chang)定價(jia)”，打(da)破單一(yi)行(xing)政(zheng)級別(bie)式(shi)的(de)“大(da)鍋飯”薪酬待(dai)遇(yu)模式(shi)，建(jian)立年薪制(zhi)和股票期權(quan)相(xiang)結合的(de)激勵機制(zhi)。
構建混改輿論的“治理機制”
一是重塑輿(yu)論(lun)治(zhi)理(li)(li)(li)(li)理(li)(li)(li)(li)念(nian)，樹立輿(yu)論(lun)治(zhi)理(li)(li)(li)(li)新思(si)維。治(zhi)理(li)(li)(li)(li)格局(ju)由(you)政(zheng)(zheng)府單(dan)一治(zhi)理(li)(li)(li)(li)，向政(zheng)(zheng)府、傳統媒體、社會(hui)力量等(deng)(deng)多(duo)方參與的多(duo)元治(zhi)理(li)(li)(li)(li)轉(zhuan)變(bian)；由(you)過去政(zheng)(zheng)府主導，自上而下的治(zhi)理(li)(li)(li)(li)范式向政(zheng)(zheng)府引(yin)導，相互協調的治(zhi)理(li)(li)(li)(li)范式轉(zhuan)變(bian)；加強輿(yu)論(lun)監測，由(you)注(zhu)重事后的危(wei)機公關向事前和(he)(he)事中的危(wei)機防控轉(zhuan)變(bian)。二是創(chuang)設“國企(qi)服(fu)(fu)務微平臺(tai)”，打造輿(yu)論(lun)治(zhi)理(li)(li)(li)(li)新陣(zhen)地。創(chuang)設“國企(qi)服(fu)(fu)務微平臺(tai)”，及時反(fan)映(ying)國企(qi)政(zheng)(zheng)策熱點；推送(song)國企(qi)科(ke)技(ji)服(fu)(fu)務和(he)(he)知識產權等(deng)(deng)法律援助等(deng)(deng)知識,為國企(qi)科(ke)技(ji)成果轉(zhuan)化(hua)和(he)(he)創(chuang)新創(chuang)業提供條件。(東北大學(xue)工(gong)商(shang)管理(li)(li)(li)(li)學(xue)院(yuan)教授 王世權)