文章來(lai)源：《國(guo)資報告》雜志 發(fa)布時(shi)間：2021-03-08
2019年11月，國務院國資(zi)委印發《關于以(yi)管(guan)(guan)(guan)資(zi)本(ben)為(wei)主加(jia)快國有資(zi)產監(jian)管(guan)(guan)(guan)職能轉變(bian)的(de)(de)實施意見》，旨在(zai)使國資(zi)監(jian)管(guan)(guan)(guan)機構加(jia)快從管(guan)(guan)(guan)企(qi)業(ye)向管(guan)(guan)(guan)資(zi)本(ben)轉變(bian)。在(zai)我看來，管(guan)(guan)(guan)企(qi)業(ye)還是(shi)(shi)管(guan)(guan)(guan)資(zi)本(ben)，這(zhe)只是(shi)(shi)國資(zi)監(jian)管(guan)(guan)(guan)機構履(lv)行出(chu)資(zi)人職責方式(shi)的(de)(de)不同(tong)，而這(zhe)種不同(tong)則主要是(shi)(shi)由履(lv)行出(chu)資(zi)人職責的(de)(de)企(qi)業(ye)不同(tong)的(de)(de)制度安排決(jue)定的(de)(de)。國資(zi)監(jian)管(guan)(guan)(guan)機構是(shi)(shi)管(guan)(guan)(guan)企(qi)業(ye)還管(guan)(guan)(guan)資(zi)本(ben)，并不取決(jue)于國資(zi)監(jian)管(guan)(guan)(guan)機構的(de)(de)主觀愿望，而是(shi)(shi)取決(jue)于其所監(jian)管(guan)(guan)(guan)的(de)(de)企(qi)業(ye)所采取的(de)(de)制度安排。
換(huan)句話說(shuo)，新(xin)時代(dai)國有企(qi)業的變化，決定了監管(guan)方式必須從(cong)管(guan)資產、管(guan)企(qi)業轉向管(guan)資本(ben)。
國資監管機構履行出資人職責的根源是國有企業公司制改革
國(guo)(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)是(shi)中國(guo)(guo)經濟(ji)(ji)中的(de)重要行為(wei)(wei)主體(ti)。在(zai)計(ji)劃(hua)(hua)經濟(ji)(ji)下，國(guo)(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)是(shi)指令性計(ji)劃(hua)(hua)的(de)執(zhi)(zhi)行者(zhe)；改(gai)革(ge)開放后(hou)，國(guo)(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)由(you)(you)指令性計(ji)劃(hua)(hua)執(zhi)(zhi)行者(zhe)逐步(bu)轉變為(wei)(wei)市場競(jing)爭主體(ti)。在(zai)此(ci)過程中，國(guo)(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)制(zhi)度(du)安排在(zai)不斷變化，經過擴(kuo)大企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)自主權、實(shi)行經濟(ji)(ji)責任制(zhi)、兩步(bu)“利改(gai)稅”、承包(bao)經營(ying)責任制(zhi)、轉換企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)經營(ying)機制(zhi)等一系列改(gai)革(ge)舉措，最終將國(guo)(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)改(gai)革(ge)方向(xiang)確(que)定(ding)為(wei)(wei)建(jian)立現代企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)制(zhi)度(du)，即(ji)由(you)(you)《企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)法(fa)》規(gui)制(zhi)的(de)工廠制(zhi)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)改(gai)革(ge)為(wei)(wei)按(an)《公(gong)司法(fa)》登記注冊的(de)公(gong)司制(zhi)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)；同時，單(dan)體(ti)法(fa)人(ren)(ren)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)通過聯合重組(zu)(zu)發展(zhan)成(cheng)為(wei)(wei)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)集團(tuan)，它(ta)是(shi)由(you)(you)不同層級的(de)眾多法(fa)人(ren)(ren)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)組(zu)(zu)成(cheng)的(de)法(fa)人(ren)(ren)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)聯合體(ti)，集團(tuan)公(gong)司為(wei)(wei)一級法(fa)人(ren)(ren)，其(qi)下有(you)二(er)級、三級甚(shen)至(zhi)更多層級的(de)法(fa)人(ren)(ren)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)。
公(gong)司(si)制(zhi)(zhi)(zhi)企(qi)業要(yao)有(you)(you)出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)，即注冊資(zi)(zi)(zi)本，對企(qi)業來說，它是資(zi)(zi)(zi)本；對出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)者來說，它是自(zi)己的(de)股(gu)權(quan)，形成自(zi)己的(de)資(zi)(zi)(zi)產，因為(wei)它是一種可(ke)(ke)交易的(de)價值。出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)可(ke)(ke)獨(du)資(zi)(zi)(zi)也可(ke)(ke)多個出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)者共同出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)，可(ke)(ke)以(yi)是國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)也可(ke)(ke)以(yi)是非(fei)國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)；若出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)大于(yu)(yu)50%則為(wei)絕(jue)對控(kong)股(gu)，若出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)不大于(yu)(yu)50%但通過相(xiang)(xiang)應協議安(an)(an)排而擁有(you)(you)控(kong)制(zhi)(zhi)(zhi)權(quan)則為(wei)相(xiang)(xiang)對控(kong)股(gu)。因上述不同的(de)出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)安(an)(an)排，公(gong)司(si)制(zhi)(zhi)(zhi)企(qi)業中(zhong)有(you)(you)國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)獨(du)資(zi)(zi)(zi)公(gong)司(si)、國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)全資(zi)(zi)(zi)公(gong)司(si)、國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)控(kong)股(gu)公(gong)司(si)、國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)參股(gu)公(gong)司(si)，它們均稱之為(wei)國(guo)(guo)(guo)家出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)企(qi)業，即國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)企(qi)業。根據《公(gong)司(si)法(fa)》，公(gong)司(si)制(zhi)(zhi)(zhi)企(qi)業中(zhong)的(de)國(guo)(guo)(guo)家出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)要(yao)有(you)(you)相(xiang)(xiang)應的(de)出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)人及履行出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)人職責(ze)的(de)主(zhu)體。
根(gen)據《企業國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)資(zi)(zi)產法(fa)(fa)》，公司制(zhi)企業中的(de)國(guo)(guo)(guo)家(jia)出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)形成(cheng)的(de)國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)資(zi)(zi)本(ben)(ben)(ben)，出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)人(ren)(ren)(ren)是(shi)全(quan)(quan)體人(ren)(ren)(ren)民(min)，歸全(quan)(quan)體人(ren)(ren)(ren)民(min)所(suo)有(you)(you)(you)。而全(quan)(quan)體人(ren)(ren)(ren)民(min)是(shi)眾多的(de)個體，共同(tong)行(xing)使所(suo)有(you)(you)(you)權(quan)(quan)意味著高昂(ang)的(de)成(cheng)本(ben)(ben)(ben)。因此(ci)，需(xu)要代表(biao)全(quan)(quan)體人(ren)(ren)(ren)民(min)的(de)國(guo)(guo)(guo)家(jia)擁(yong)有(you)(you)(you)這(zhe)一所(suo)有(you)(you)(you)權(quan)(quan)，具(ju)體則由國(guo)(guo)(guo)務(wu)(wu)院(yuan)代表(biao)國(guo)(guo)(guo)家(jia)行(xing)使國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)資(zi)(zi)本(ben)(ben)(ben)所(suo)有(you)(you)(you)權(quan)(quan)；國(guo)(guo)(guo)務(wu)(wu)院(yuan)和地(di)方(fang)人(ren)(ren)(ren)民(min)政(zheng)府依照法(fa)(fa)律、行(xing)政(zheng)法(fa)(fa)規的(de)規定，分別代表(biao)國(guo)(guo)(guo)家(jia)對公司制(zhi)企業中的(de)國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)資(zi)(zi)本(ben)(ben)(ben)履(lv)行(xing)出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)人(ren)(ren)(ren)職責，享有(you)(you)(you)出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)人(ren)(ren)(ren)權(quan)(quan)益。國(guo)(guo)(guo)務(wu)(wu)院(yuan)國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)資(zi)(zi)產監(jian)(jian)督(du)(du)管(guan)(guan)理機構(gou)(gou)和地(di)方(fang)人(ren)(ren)(ren)民(min)政(zheng)府按照國(guo)(guo)(guo)務(wu)(wu)院(yuan)的(de)規定設立的(de)國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)資(zi)(zi)產監(jian)(jian)督(du)(du)管(guan)(guan)理機構(gou)(gou)，根(gen)據本(ben)(ben)(ben)級人(ren)(ren)(ren)民(min)政(zheng)府的(de)授權(quan)(quan)，代表(biao)本(ben)(ben)(ben)級人(ren)(ren)(ren)民(min)政(zheng)府對國(guo)(guo)(guo)家(jia)出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)企業履(lv)行(xing)出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)人(ren)(ren)(ren)職責。由國(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)機構(gou)(gou)履(lv)行(xing)出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)人(ren)(ren)(ren)職責的(de)企業，也稱之(zhi)為國(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)機構(gou)(gou)監(jian)(jian)管(guan)(guan)企業。國(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)機構(gou)(gou)同(tong)監(jian)(jian)管(guan)(guan)企業的(de)關(guan)系(xi)是(shi)出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)者(zhe)與被出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)者(zhe)之(zhi)間的(de)關(guan)系(xi)。
在(zai)企(qi)(qi)業(ye)集(ji)團(tuan)(tuan)，國(guo)(guo)資(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)構(gou)監(jian)督管(guan)(guan)理的只是(shi)一級法(fa)人(ren)(ren)(ren)集(ji)團(tuan)(tuan)公(gong)司(si)，而(er)(er)其他法(fa)人(ren)(ren)(ren)企(qi)(qi)業(ye)則由集(ji)團(tuan)(tuan)公(gong)司(si)負責監(jian)督管(guan)(guan)理。而(er)(er)企(qi)(qi)業(ye)集(ji)團(tuan)(tuan)各層級法(fa)人(ren)(ren)(ren)企(qi)(qi)業(ye)均(jun)為國(guo)(guo)有企(qi)(qi)業(ye)，因此，國(guo)(guo)資(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)構(gou)履(lv)行出(chu)資(zi)人(ren)(ren)(ren)職責的是(shi)集(ji)團(tuan)(tuan)所有的法(fa)人(ren)(ren)(ren)企(qi)(qi)業(ye)，而(er)(er)不(bu)只是(shi)所監(jian)管(guan)(guan)的集(ji)團(tuan)(tuan)公(gong)司(si)。正因為如此，集(ji)團(tuan)(tuan)旗下(xia)各法(fa)人(ren)(ren)(ren)企(qi)(qi)業(ye)的有關(guan)事項，要報國(guo)(guo)資(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)構(gou)審批，這(zhe)是(shi)國(guo)(guo)資(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)構(gou)對(dui)所有法(fa)人(ren)(ren)(ren)企(qi)(qi)業(ye)履(lv)行出(chu)資(zi)人(ren)(ren)(ren)職責的權利(li)決(jue)定的。
我們設想(xiang)這里(li)的(de)(de)國資監(jian)(jian)管機構(gou)是(shi)一(yi)個自(zi)然人(ren)，他同樣(yang)要對集團(tuan)旗下(xia)各法人(ren)企(qi)業(ye)的(de)(de)有關事(shi)項進行審(shen)批，這是(shi)他作為出(chu)資人(ren)的(de)(de)權利。所以(yi)，國資監(jian)(jian)管機構(gou)對集團(tuan)公司及旗下(xia)法人(ren)企(qi)業(ye)有關事(shi)項的(de)(de)審(shen)批是(shi)履行出(chu)資人(ren)職責(ze)的(de)(de)監(jian)(jian)督管理行為，是(shi)在行使出(chu)資人(ren)權利，若將(jiang)其說(shuo)成是(shi)管企(qi)業(ye)，則是(shi)不準確的(de)(de)。
公司制企(qi)業的制度(du)安排決定著出(chu)資人(ren)履責的方(fang)式(shi)
國資(zi)(zi)監(jian)管(guan)機構履行出資(zi)(zi)人職(zhi)責源自于公司制企業(ye)的制度安排，但國資(zi)(zi)監(jian)管(guan)機構監(jian)督(du)管(guan)理的企業(ye)卻有(you)兩種：按(an)《企業(ye)法》注冊(ce)登記的國有(you)獨(du)資(zi)(zi)企業(ye)，按(an)《公司法》注冊(ce)登記的公司制企業(ye)。
按《企(qi)(qi)業(ye)法》注冊(ce)登記的(de)國(guo)(guo)有(you)(you)獨資(zi)(zi)(zi)企(qi)(qi)業(ye)是沒(mei)有(you)(you)出資(zi)(zi)(zi)人的(de)，雖然企(qi)(qi)業(ye)也(ye)是法人，但它(ta)對企(qi)(qi)業(ye)的(de)全部資(zi)(zi)(zi)產并沒(mei)有(you)(you)法人財產權，企(qi)(qi)業(ye)的(de)全部資(zi)(zi)(zi)產是屬(shu)于企(qi)(qi)業(ye)投資(zi)(zi)(zi)創辦(ban)者所有(you)(you)。因此，把國(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)構對由《企(qi)(qi)業(ye)法》注冊(ce)登記的(de)國(guo)(guo)有(you)(you)獨資(zi)(zi)(zi)企(qi)(qi)業(ye)所行使的(de)權利也(ye)說成(cheng)是履行出資(zi)(zi)(zi)人職責(ze)，是不正確的(de)。因為這(zhe)里并沒(mei)有(you)(you)出資(zi)(zi)(zi)人制(zhi)度(du)，何談履行出資(zi)(zi)(zi)人職責(ze)？那么，我(wo)們的(de)對此解(jie)釋就是國(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)構在管(guan)(guan)企(qi)(qi)業(ye)。
而且，國資監管(guan)(guan)機構對(dui)《公(gong)司法(fa)》注冊(ce)登記(ji)(ji)的(de)(de)(de)公(gong)司制(zhi)企(qi)業(ye)的(de)(de)(de)監督(du)(du)管(guan)(guan)理方(fang)式(shi)(shi)同(tong)對(dui)《企(qi)業(ye)法(fa)》注冊(ce)登記(ji)(ji)的(de)(de)(de)國有獨資企(qi)業(ye)的(de)(de)(de)監督(du)(du)管(guan)(guan)理方(fang)式(shi)(shi)都是(shi)相(xiang)同(tong)的(de)(de)(de)，如(ru)果(guo)把(ba)后(hou)者(zhe)(zhe)(zhe)說(shuo)成(cheng)是(shi)管(guan)(guan)企(qi)業(ye)，那(nei)(nei)么(me)(me)對(dui)前者(zhe)(zhe)(zhe)來說(shuo)則同(tong)樣(yang)是(shi)管(guan)(guan)企(qi)業(ye)。那(nei)(nei)么(me)(me)，為(wei)什么(me)(me)國資監管(guan)(guan)機構會(hui)對(dui)兩種不同(tong)規制(zhi)的(de)(de)(de)企(qi)業(ye)采取同(tong)樣(yang)的(de)(de)(de)監管(guan)(guan)方(fang)式(shi)(shi)？顯(xian)然，這里的(de)(de)(de)問(wen)題不在于(yu)后(hou)者(zhe)(zhe)(zhe)，而在于(yu)前者(zhe)(zhe)(zhe)。前者(zhe)(zhe)(zhe)采取的(de)(de)(de)是(shi)國有獨資公(gong)司形式(shi)(shi)，因此，對(dui)其監管(guan)(guan)方(fang)式(shi)(shi)很容易同(tong)國有獨資企(qi)業(ye)相(xiang)同(tong)。
在公(gong)司(si)制(zhi)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)，由股(gu)東(dong)參加的(de)(de)(de)股(gu)東(dong)大會(hui)(hui)(hui)選(xuan)舉董(dong)(dong)(dong)(dong)事(shi)(shi)(shi)并建立董(dong)(dong)(dong)(dong)事(shi)(shi)(shi)會(hui)(hui)(hui)，董(dong)(dong)(dong)(dong)事(shi)(shi)(shi)會(hui)(hui)(hui)聘任公(gong)司(si)高(gao)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)，高(gao)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)負責經(jing)營(ying)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)理企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)。若公(gong)司(si)制(zhi)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)為(wei)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)獨(du)(du)(du)資(zi)(zi)(zi)(zi)，其(qi)出資(zi)(zi)(zi)(zi)人只(zhi)有(you)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)家(jia)，那么國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)(gou)(gou)在行(xing)使出資(zi)(zi)(zi)(zi)人權(quan)(quan)(quan)利(li)(li)的(de)(de)(de)同時，它(ta)(ta)還(huan)要行(xing)使股(gu)東(dong)會(hui)(hui)(hui)權(quan)(quan)(quan)利(li)(li)，而(er)股(gu)東(dong)會(hui)(hui)(hui)選(xuan)舉董(dong)(dong)(dong)(dong)事(shi)(shi)(shi)，公(gong)司(si)董(dong)(dong)(dong)(dong)事(shi)(shi)(shi)自然就由國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)(gou)(gou)決定，這就意(yi)味(wei)著(zhu)董(dong)(dong)(dong)(dong)事(shi)(shi)(shi)會(hui)(hui)(hui)是(shi)(shi)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)(gou)(gou)的(de)(de)(de)受(shou)托(tuo)人和代理人，它(ta)(ta)的(de)(de)(de)權(quan)(quan)(quan)力(li)是(shi)(shi)由國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)(gou)(gou)授(shou)予的(de)(de)(de)，因此，在國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)獨(du)(du)(du)資(zi)(zi)(zi)(zi)公(gong)司(si)，國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)(gou)(gou)是(shi)(shi)集(ji)股(gu)東(dong)權(quan)(quan)(quan)利(li)(li)、股(gu)東(dong)會(hui)(hui)(hui)權(quan)(quan)(quan)力(li)、董(dong)(dong)(dong)(dong)事(shi)(shi)(shi)會(hui)(hui)(hui)權(quan)(quan)(quan)力(li)于一身。所以，國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)(gou)(gou)要審批或備(bei)案企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)投資(zi)(zi)(zi)(zi)融資(zi)(zi)(zi)(zi)、發(fa)展戰略與規劃(hua)、重大資(zi)(zi)(zi)(zi)產處置，任免并考核企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)高(gao)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)，索要企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)經(jing)營(ying)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)理情況、財(cai)務(wu)報表等。股(gu)東(dong)會(hui)(hui)(hui)權(quan)(quan)(quan)力(li)、董(dong)(dong)(dong)(dong)事(shi)(shi)(shi)會(hui)(hui)(hui)權(quan)(quan)(quan)力(li)，它(ta)(ta)們都是(shi)(shi)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)本身的(de)(de)(de)制(zhi)度(du)(du)安(an)排，但在國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)獨(du)(du)(du)資(zi)(zi)(zi)(zi)公(gong)司(si)中，它(ta)(ta)們卻成為(wei)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)(gou)(gou)的(de)(de)(de)權(quan)(quan)(quan)力(li)和制(zhi)度(du)(du)安(an)排。因此，國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)(gou)(gou)的(de)(de)(de)工作自然就延伸到企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)之中，從而(er)給人的(de)(de)(de)印象(xiang)是(shi)(shi)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)(gou)(gou)在“管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)”。實際上，國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)(gou)(gou)并不是(shi)(shi)在“管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)”，這是(shi)(shi)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)(gou)(gou)對國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)獨(du)(du)(du)資(zi)(zi)(zi)(zi)公(gong)司(si)履行(xing)出資(zi)(zi)(zi)(zi)人職責而(er)必須要做的(de)(de)(de)一種制(zhi)度(du)(du)安(an)排。也就是(shi)(shi)說，在公(gong)司(si)制(zhi)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)為(wei)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)獨(du)(du)(du)資(zi)(zi)(zi)(zi)的(de)(de)(de)情況下，國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)(gou)(gou)只(zhi)能是(shi)(shi)“管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)”，即使建立了董(dong)(dong)(dong)(dong)事(shi)(shi)(shi)會(hui)(hui)(hui)，董(dong)(dong)(dong)(dong)事(shi)(shi)(shi)會(hui)(hui)(hui)也只(zhi)能是(shi)(shi)“提線木偶”，它(ta)(ta)難以行(xing)使董(dong)(dong)(dong)(dong)事(shi)(shi)(shi)會(hui)(hui)(hui)的(de)(de)(de)真正權(quan)(quan)(quan)力(li)。
2004年，國(guo)務院(yuan)國(guo)資(zi)委開(kai)始國(guo)有獨資(zi)企業建立規范董(dong)事(shi)(shi)會試點(dian)，至今已(yi)有15年。除(chu)個別中央企業外，其(qi)他都已(yi)建立規范的董(dong)事(shi)(shi)會，但(dan)這些(xie)董(dong)事(shi)(shi)會仍然是試點(dian)，原因(yin)很(hen)簡單，這樣的董(dong)事(shi)(shi)會很(hen)難(nan)成(cheng)為法定意(yi)義上(shang)的獨立董(dong)事(shi)(shi)會，它只是國(guo)資(zi)監管機構履行(xing)出資(zi)人職責而自行(xing)做出的制度安排。
如(ru)果(guo)公(gong)司(si)制(zhi)(zhi)企(qi)業不是(shi)國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)獨(du)資(zi)(zi)(zi)(zi)，而(er)(er)是(shi)國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)本同(tong)非國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)本共同(tong)出(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)的(de)(de)(de)(de)混合所(suo)有(you)制(zhi)(zhi)企(qi)業，那(nei)么(me)，國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監管(guan)機(ji)(ji)構(gou)(gou)只(zhi)能(neng)對混合所(suo)有(you)制(zhi)(zhi)企(qi)業的(de)(de)(de)(de)國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)本履行(xing)出(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)人(ren)職(zhi)責，行(xing)使(shi)國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)產所(suo)有(you)權(quan)，股(gu)東(dong)會(hui)權(quan)力則由國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監管(guan)機(ji)(ji)構(gou)(gou)同(tong)非國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)本出(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)人(ren)共同(tong)擁有(you)，它不再(zai)(zai)是(shi)國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監管(guan)機(ji)(ji)構(gou)(gou)的(de)(de)(de)(de)權(quan)力而(er)(er)是(shi)全(quan)體出(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)人(ren)的(de)(de)(de)(de)共同(tong)權(quan)力。股(gu)東(dong)會(hui)選(xuan)舉董(dong)事(shi)建(jian)(jian)立董(dong)事(shi)會(hui)，這(zhe)時的(de)(de)(de)(de)董(dong)事(shi)會(hui)同(tong)由國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監管(guan)機(ji)(ji)構(gou)(gou)決(jue)定董(dong)事(shi)建(jian)(jian)立的(de)(de)(de)(de)董(dong)事(shi)會(hui)是(shi)不同(tong)的(de)(de)(de)(de)，它的(de)(de)(de)(de)權(quan)力不再(zai)(zai)國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監管(guan)機(ji)(ji)構(gou)(gou)授(shou)予(yu)的(de)(de)(de)(de)而(er)(er)是(shi)由《公(gong)司(si)法(fa)》決(jue)定的(de)(de)(de)(de)，進而(er)(er)可以獨(du)立行(xing)使(shi)自己(ji)的(de)(de)(de)(de)權(quan)力。這(zhe)時，國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監管(guan)機(ji)(ji)構(gou)(gou)只(zhi)能(neng)是(shi)行(xing)使(shi)股(gu)東(dong)權(quan)利，不再(zai)(zai)行(xing)使(shi)股(gu)東(dong)會(hui)、董(dong)事(shi)會(hui)權(quan)力，從(cong)而(er)(er)國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監管(guan)機(ji)(ji)構(gou)(gou)不再(zai)(zai)“管(guan)企(qi)業”，而(er)(er)是(shi)關心(xin)和關注企(qi)業中國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)本出(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)，重在履行(xing)好(hao)出(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)人(ren)職(zhi)責，即我們所(suo)說的(de)(de)(de)(de)管(guan)資(zi)(zi)(zi)(zi)本。
國資監管機構管資本的制度安排
由上(shang)(shang)述可以(yi)看出(chu)，由管企業變為管資本(ben)(ben)，這不是由國資監(jian)(jian)管機構本(ben)(ben)身能夠決(jue)定的。必須先有國資監(jian)(jian)管機構履行出(chu)資人(ren)職責的企業在制度安(an)排上(shang)(shang)的變革，才會有國資監(jian)(jian)管機構從管企業到管資本(ben)(ben)的真正(zheng)轉變。
現在，國資(zi)監管機構(gou)履(lv)行(xing)出(chu)資(zi)人(ren)(ren)(ren)職責(ze)(ze)的(de)(de)(de)(de)(de)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)并不(bu)(bu)是(shi)(shi)簡(jian)單(dan)的(de)(de)(de)(de)(de)公(gong)司(si)(si)制(zhi)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)，它是(shi)(shi)由眾多法(fa)人(ren)(ren)(ren)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)組成(cheng)的(de)(de)(de)(de)(de)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)集(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)(tuan)，而這(zhe)(zhe)樣的(de)(de)(de)(de)(de)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)集(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)(tuan)通過集(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)(tuan)公(gong)司(si)(si)不(bu)(bu)斷加強(qiang)集(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)(tuan)化(hua)管控(kong)已(yi)經成(cheng)為(wei)集(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)(tuan)化(hua)大(da)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)，它有(you)(you)明(ming)確的(de)(de)(de)(de)(de)戰略與規劃，集(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)(tuan)旗下的(de)(de)(de)(de)(de)各法(fa)人(ren)(ren)(ren)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)只(zhi)是(shi)(shi)集(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)(tuan)戰略的(de)(de)(de)(de)(de)執行(xing)者和業(ye)(ye)(ye)務運(yun)營(ying)單(dan)位(wei)，雖(sui)然它們也在面向市場從事生(sheng)產(chan)經營(ying)活動，但它們的(de)(de)(de)(de)(de)投資(zi)、業(ye)(ye)(ye)務、預決算均要受到集(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)(tuan)的(de)(de)(de)(de)(de)管控(kong)，因此，它們只(zhi)是(shi)(shi)集(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)(tuan)化(hua)大(da)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)這(zhe)(zhe)一市場主體的(de)(de)(de)(de)(de)有(you)(you)機構(gou)成(cheng)部分(fen)，是(shi)(shi)集(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)(tuan)子(zi)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)，不(bu)(bu)應再是(shi)(shi)國有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)。基于這(zhe)(zhe)樣的(de)(de)(de)(de)(de)認識和判(pan)斷，集(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)(tuan)旗下法(fa)人(ren)(ren)(ren)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)，其(qi)出(chu)資(zi)人(ren)(ren)(ren)應該是(shi)(shi)集(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)(tuan)公(gong)司(si)(si)，由集(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)(tuan)公(gong)司(si)(si)履(lv)行(xing)出(chu)資(zi)人(ren)(ren)(ren)職責(ze)(ze)，而國資(zi)監管機構(gou)只(zhi)能對集(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)(tuan)公(gong)司(si)(si)履(lv)行(xing)出(chu)資(zi)人(ren)(ren)(ren)職責(ze)(ze)，不(bu)(bu)能再對集(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)(tuan)旗下法(fa)人(ren)(ren)(ren)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)履(lv)行(xing)出(chu)資(zi)人(ren)(ren)(ren)職責(ze)(ze)。
因此，我(wo)們(men)今天再談國有企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)改革(ge)，其真正的改革(ge)對(dui)象應該(gai)是(shi)(shi)上述所說的集(ji)團化(hua)大企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)，不應該(gai)是(shi)(shi)其中的子企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)。當(dang)然子企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)也要進(jin)行改革(ge)，但它們(men)的改革(ge)是(shi)(shi)基于集(ji)團大企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)整(zheng)體改革(ge)所做出的改革(ge)選擇。集(ji)團層(ceng)面應推進(jin)股權多元化(hua)，中央企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)已經(jing)在這(zhe)方面取得明顯(xian)進(jin)展。推進(jin)集(ji)團層(ceng)面混改應該(gai)也是(shi)(shi)一項選擇。
這(zhe)方(fang)面，地方(fang)企(qi)業(ye)已經(jing)(jing)有實踐(jian)且效果良好，如鄭州煤礦(kuang)機(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)械集團(tuan)(tuan)股(gu)(gu)(gu)(gu)(gu)份有限公(gong)司(si)（下稱(cheng)鄭煤機(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)）是(shi)(shi)(shi)河南省(sheng)國(guo)資(zi)(zi)委監管(guan)(guan)(guan)(guan)企(qi)業(ye)，它是(shi)(shi)(shi)一家整(zheng)體(ti)上市(shi)公(gong)司(si)，股(gu)(gu)(gu)(gu)(gu)權(quan)(quan)結構(gou)為(wei)河南省(sheng)國(guo)資(zi)(zi)委、機(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)投資(zi)(zi)者、社會公(gong)眾股(gu)(gu)(gu)(gu)(gu)、集團(tuan)(tuan)高管(guan)(guan)(guan)(guan)。集團(tuan)(tuan)高管(guan)(guan)(guan)(guan)全部持股(gu)(gu)(gu)(gu)(gu)，其(qi)中董(dong)事(shi)長、總(zong)經(jing)(jing)理(li)(li)持股(gu)(gu)(gu)(gu)(gu)相同且高于(yu)其(qi)他高管(guan)(guan)(guan)(guan)。集團(tuan)(tuan)層面股(gu)(gu)(gu)(gu)(gu)權(quan)(quan)多(duo)元化或混(hun)改后，就可以建(jian)立(li)由(you)多(duo)個投資(zi)(zi)者成立(li)的股(gu)(gu)(gu)(gu)(gu)東大(da)會、由(you)股(gu)(gu)(gu)(gu)(gu)東大(da)會選(xuan)舉董(dong)事(shi)建(jian)立(li)董(dong)事(shi)會。這(zhe)時，國(guo)資(zi)(zi)監管(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)只是(shi)(shi)(shi)履行(xing)出資(zi)(zi)人(ren)職(zhi)責(ze)，行(xing)使(shi)股(gu)(gu)(gu)(gu)(gu)東權(quan)(quan)利(li)，就不再(zai)擁(yong)有股(gu)(gu)(gu)(gu)(gu)東會、董(dong)事(shi)會的權(quan)(quan)力，甚至(zhi)監事(shi)會的權(quan)(quan)力，這(zhe)樣就可以實現國(guo)資(zi)(zi)監管(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)履行(xing)出資(zi)(zi)人(ren)職(zhi)責(ze)企(qi)業(ye)治理(li)(li)上的轉變(bian)，即由(you)國(guo)資(zi)(zi)監管(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)治理(li)(li)或管(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)(li)走向國(guo)資(zi)(zi)監管(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)同其(qi)他出資(zi)(zi)者共同治理(li)(li)。這(zhe)樣的轉變(bian)必然帶來國(guo)資(zi)(zi)監管(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)履責(ze)方(fang)式(shi)的變(bian)化，即由(you)管(guan)(guan)(guan)(guan)企(qi)業(ye)變(bian)為(wei)管(guan)(guan)(guan)(guan)資(zi)(zi)本。
這(zhe)里所說的(de)管(guan)(guan)(guan)資(zi)本同樣是一種(zhong)制(zhi)度安排，而不能望(wang)文(wen)生(sheng)義(yi)來解(jie)釋(shi)如何管(guan)(guan)(guan)資(zi)本，因為資(zi)本就是在(zai)公司制(zhi)企業(ye)中的(de)出資(zi)，它由企業(ye)經營管(guan)(guan)(guan)理者來支配和使(shi)用(yong)，國資(zi)監管(guan)(guan)(guan)機(ji)構(gou)已經失去(qu)了(le)對出資(zi)的(de)使(shi)用(yong)權和支配權，但國資(zi)監管(guan)(guan)(guan)機(ji)構(gou)履行出資(zi)人職責就對企業(ye)擁有(you)了(le)權利，這(zhe)種(zhong)權利要(yao)求國資(zi)監管(guan)(guan)(guan)機(ji)構(gou)與企業(ye)建立一種(zhong)制(zhi)度安排，其(qi)特征主要(yao)有(you)三個方面：
一(yi)是國資(zi)監管(guan)機構(gou)要(yao)在(zai)多元出(chu)資(zi)主體法人(ren)治(zhi)理結構(gou)中履(lv)(lv)責。包括依法制(zhi)定(ding)或(huo)參與制(zhi)訂(ding)公司(si)(si)(si)章程，推動各治(zhi)理主體嚴格(ge)依照公司(si)(si)(si)章程行(xing)(xing)權履(lv)(lv)職，充分發揮公司(si)(si)(si)章程在(zai)公司(si)(si)(si)治(zhi)理中的(de)(de)基礎作用。委派(pai)股東代表參加股東大會，依據股權關系向履(lv)(lv)行(xing)(xing)出(chu)資(zi)人(ren)職責的(de)(de)企業(ye)委派(pai)董(dong)事或(huo)提名董(dong)事人(ren)選，規范董(dong)事的(de)(de)權利和責任，做好董(dong)事會建設等。
二是按(an)清單履(lv)(lv)責(ze)(ze)。依照《中華人民共(gong)和(he)(he)國公司法(fa)(fa)》《中華人民共(gong)和(he)(he)國企(qi)業(ye)國有(you)資產法(fa)(fa)》等法(fa)(fa)律法(fa)(fa)規(gui)，建立完善權(quan)(quan)力(li)和(he)(he)責(ze)(ze)任(ren)清單，明(ming)確履(lv)(lv)職(zhi)重點，厘清職(zhi)責(ze)(ze)邊界(jie)。按(an)照權(quan)(quan)責(ze)(ze)法(fa)(fa)定(ding)原則(ze)，將不該有(you)的(de)權(quan)(quan)力(li)攔在清單之外(wai)；保證清單內的(de)權(quan)(quan)力(li)規(gui)范(fan)運行。根據職(zhi)能(neng)轉(zhuan)變(bian)進展情況，對(dui)清單實施動態(tai)調(diao)整，規(gui)范(fan)權(quan)(quan)責(ze)(ze)事(shi)項履(lv)(lv)職(zhi)內容和(he)(he)方式。
三是(shi)建立國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)股(gu)(gu)(gu)權持(chi)股(gu)(gu)(gu)和(he)管理(li)機構(gou)。集(ji)團層(ceng)面(mian)股(gu)(gu)(gu)權多(duo)元(yuan)化或(huo)混(hun)改后(hou)，由(you)國(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監(jian)管機構(gou)履行出資(zi)(zi)(zi)(zi)人職(zhi)責(ze)的(de)國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)股(gu)(gu)(gu)權應(ying)該(gai)有(you)(you)明確的(de)持(chi)股(gu)(gu)(gu)者，這個機構(gou)就是(shi)十八屆(jie)三中全會《決定》提出的(de)國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)投(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)運(yun)營公司(si)。它只是(shi)持(chi)有(you)(you)并管理(li)國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)股(gu)(gu)(gu)權，對目標企業(ye)國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)股(gu)(gu)(gu)權的(de)進入或(huo)退出提出方案，報國(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監(jian)管機構(gou)批(pi)準后(hou)通過產(chan)權市場或(huo)資(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)市場來(lai)實現。國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)投(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)運(yun)營公司(si)為(wei)國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)獨資(zi)(zi)(zi)(zi)，不負債，其(qi)注冊(ce)資(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)為(wei)所有(you)(you)持(chi)股(gu)(gu)(gu)企業(ye)中的(de)國(guo)(guo)(guo)家(jia)出資(zi)(zi)(zi)(zi)，即國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)，因此，國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)投(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)運(yun)營公司(si)也是(shi)管資(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)的(de)載體，做強(qiang)(qiang)做大國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)投(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)運(yun)營公司(si)即為(wei)做強(qiang)(qiang)做大國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)。
上(shang)述(shu)制度安排的變化，直(zhi)接影響了國(guo)資(zi)監管機構(gou)的職能及履(lv)職方式的轉變，即由管企業變為(wei)管資(zi)本(ben)，從而建立以管資(zi)本(ben)為(wei)主的國(guo)資(zi)監管體制。（國(guo)務院國(guo)資(zi)委研究(jiu)中心(xin)研究(jiu)員 許(xu)保利）
