文章來源：《國資報告》雜志 發布時間：2021-03-08
2019年(nian)11月，國(guo)(guo)務院國(guo)(guo)資(zi)委印發《關于(yu)(yu)以管(guan)(guan)(guan)(guan)資(zi)本(ben)為(wei)主加(jia)快國(guo)(guo)有資(zi)產監(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)職能轉(zhuan)變的(de)(de)實(shi)施意(yi)見》，旨在使(shi)國(guo)(guo)資(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)構加(jia)快從管(guan)(guan)(guan)(guan)企(qi)(qi)業向管(guan)(guan)(guan)(guan)資(zi)本(ben)轉(zhuan)變。在我看來(lai)，管(guan)(guan)(guan)(guan)企(qi)(qi)業還是管(guan)(guan)(guan)(guan)資(zi)本(ben)，這(zhe)只是國(guo)(guo)資(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)構履行出資(zi)人職責方式(shi)的(de)(de)不同，而這(zhe)種不同則主要是由履行出資(zi)人職責的(de)(de)企(qi)(qi)業不同的(de)(de)制度安排(pai)決定的(de)(de)。國(guo)(guo)資(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)構是管(guan)(guan)(guan)(guan)企(qi)(qi)業還管(guan)(guan)(guan)(guan)資(zi)本(ben)，并不取決于(yu)(yu)國(guo)(guo)資(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)構的(de)(de)主觀愿望，而是取決于(yu)(yu)其所監(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)的(de)(de)企(qi)(qi)業所采(cai)取的(de)(de)制度安排(pai)。
換句話說，新時代國有企(qi)業的變化(hua)，決(jue)定了(le)監管(guan)方式必須從管(guan)資產、管(guan)企(qi)業轉向(xiang)管(guan)資本。
國資監管機構履行出資人職責的根源是國有企業公司制改革
國(guo)有企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)是(shi)中(zhong)國(guo)經(jing)(jing)(jing)濟(ji)中(zhong)的重(zhong)(zhong)要行為(wei)(wei)(wei)(wei)主(zhu)體。在計劃(hua)(hua)經(jing)(jing)(jing)濟(ji)下，國(guo)有企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)是(shi)指(zhi)令性計劃(hua)(hua)的執行者；改革開放后，國(guo)有企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)由(you)(you)(you)指(zhi)令性計劃(hua)(hua)執行者逐步轉變為(wei)(wei)(wei)(wei)市場競爭主(zhu)體。在此(ci)過(guo)(guo)程中(zhong)，國(guo)有企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度安排在不斷變化，經(jing)(jing)(jing)過(guo)(guo)擴大企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)自主(zhu)權、實行經(jing)(jing)(jing)濟(ji)責任(ren)(ren)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)、兩步“利改稅(shui)”、承包經(jing)(jing)(jing)營責任(ren)(ren)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)、轉換企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)經(jing)(jing)(jing)營機制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)等一系列改革舉措，最終將國(guo)有企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)改革方向確定為(wei)(wei)(wei)(wei)建立現代企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度，即由(you)(you)(you)《企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)法(fa)(fa)(fa)》規制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)的工廠制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)改革為(wei)(wei)(wei)(wei)按(an)《公(gong)(gong)司(si)法(fa)(fa)(fa)》登記(ji)注冊的公(gong)(gong)司(si)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)；同時，單體法(fa)(fa)(fa)人(ren)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)通過(guo)(guo)聯合重(zhong)(zhong)組(zu)發展成為(wei)(wei)(wei)(wei)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)集(ji)團，它(ta)是(shi)由(you)(you)(you)不同層級(ji)(ji)的眾多(duo)法(fa)(fa)(fa)人(ren)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)組(zu)成的法(fa)(fa)(fa)人(ren)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)聯合體，集(ji)團公(gong)(gong)司(si)為(wei)(wei)(wei)(wei)一級(ji)(ji)法(fa)(fa)(fa)人(ren)，其下有二級(ji)(ji)、三級(ji)(ji)甚至更(geng)多(duo)層級(ji)(ji)的法(fa)(fa)(fa)人(ren)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)。
公(gong)(gong)司(si)制(zhi)企(qi)(qi)業(ye)要有(you)(you)(you)(you)出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)，即注(zhu)冊資(zi)(zi)(zi)本，對企(qi)(qi)業(ye)來(lai)說(shuo)，它是(shi)(shi)資(zi)(zi)(zi)本；對出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)者(zhe)來(lai)說(shuo)，它是(shi)(shi)自(zi)己的(de)(de)股權，形成自(zi)己的(de)(de)資(zi)(zi)(zi)產，因為(wei)(wei)它是(shi)(shi)一(yi)種可交易的(de)(de)價值。出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)可獨(du)資(zi)(zi)(zi)也可多個出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)者(zhe)共同(tong)(tong)出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)，可以是(shi)(shi)國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)也可以是(shi)(shi)非國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)；若(ruo)出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)大于50%則為(wei)(wei)絕對控股，若(ruo)出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)不大于50%但通(tong)過(guo)相(xiang)應(ying)協議(yi)安排(pai)而擁有(you)(you)(you)(you)控制(zhi)權則為(wei)(wei)相(xiang)對控股。因上述不同(tong)(tong)的(de)(de)出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)安排(pai)，公(gong)(gong)司(si)制(zhi)企(qi)(qi)業(ye)中(zhong)有(you)(you)(you)(you)國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)獨(du)資(zi)(zi)(zi)公(gong)(gong)司(si)、國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)全資(zi)(zi)(zi)公(gong)(gong)司(si)、國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)控股公(gong)(gong)司(si)、國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)參股公(gong)(gong)司(si)，它們均稱(cheng)之(zhi)為(wei)(wei)國(guo)(guo)家(jia)出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)企(qi)(qi)業(ye)，即國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)企(qi)(qi)業(ye)。根據《公(gong)(gong)司(si)法(fa)》，公(gong)(gong)司(si)制(zhi)企(qi)(qi)業(ye)中(zhong)的(de)(de)國(guo)(guo)家(jia)出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)要有(you)(you)(you)(you)相(xiang)應(ying)的(de)(de)出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)人(ren)及(ji)履(lv)行出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)人(ren)職責的(de)(de)主體(ti)。
根(gen)據《企業國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)產法》，公(gong)司制企業中(zhong)的(de)(de)(de)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)家出(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)形(xing)成的(de)(de)(de)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)(ben)(ben)，出(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)人(ren)(ren)是全(quan)(quan)體(ti)(ti)人(ren)(ren)民(min)(min)(min)(min)，歸(gui)全(quan)(quan)體(ti)(ti)人(ren)(ren)民(min)(min)(min)(min)所有(you)(you)。而全(quan)(quan)體(ti)(ti)人(ren)(ren)民(min)(min)(min)(min)是眾多的(de)(de)(de)個體(ti)(ti)，共(gong)同(tong)(tong)行使(shi)所有(you)(you)權(quan)意味著高昂的(de)(de)(de)成本(ben)(ben)(ben)(ben)。因此，需要代(dai)表(biao)(biao)全(quan)(quan)體(ti)(ti)人(ren)(ren)民(min)(min)(min)(min)的(de)(de)(de)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)家擁有(you)(you)這一所有(you)(you)權(quan)，具體(ti)(ti)則(ze)由(you)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)務(wu)院(yuan)代(dai)表(biao)(biao)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)家行使(shi)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)(ben)(ben)所有(you)(you)權(quan)；國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)務(wu)院(yuan)和(he)地方人(ren)(ren)民(min)(min)(min)(min)政府(fu)(fu)依照(zhao)法律、行政法規(gui)的(de)(de)(de)規(gui)定，分別代(dai)表(biao)(biao)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)家對(dui)(dui)公(gong)司制企業中(zhong)的(de)(de)(de)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)(ben)(ben)履行出(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)人(ren)(ren)職責，享有(you)(you)出(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)人(ren)(ren)權(quan)益(yi)。國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)務(wu)院(yuan)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)產監(jian)督管理(li)機(ji)(ji)構和(he)地方人(ren)(ren)民(min)(min)(min)(min)政府(fu)(fu)按照(zhao)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)務(wu)院(yuan)的(de)(de)(de)規(gui)定設立的(de)(de)(de)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)產監(jian)督管理(li)機(ji)(ji)構，根(gen)據本(ben)(ben)(ben)(ben)級人(ren)(ren)民(min)(min)(min)(min)政府(fu)(fu)的(de)(de)(de)授權(quan)，代(dai)表(biao)(biao)本(ben)(ben)(ben)(ben)級人(ren)(ren)民(min)(min)(min)(min)政府(fu)(fu)對(dui)(dui)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)家出(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)企業履行出(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)人(ren)(ren)職責。由(you)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)監(jian)管機(ji)(ji)構履行出(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)人(ren)(ren)職責的(de)(de)(de)企業，也稱(cheng)之為國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)監(jian)管機(ji)(ji)構監(jian)管企業。國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)監(jian)管機(ji)(ji)構同(tong)(tong)監(jian)管企業的(de)(de)(de)關系是出(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)者(zhe)與被出(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)者(zhe)之間的(de)(de)(de)關系。
在企(qi)業(ye)(ye)(ye)集(ji)(ji)團，國資(zi)監(jian)管(guan)(guan)(guan)機構(gou)監(jian)督管(guan)(guan)(guan)理的(de)(de)只(zhi)(zhi)是(shi)一級法(fa)(fa)(fa)人(ren)集(ji)(ji)團公(gong)司，而其他法(fa)(fa)(fa)人(ren)企(qi)業(ye)(ye)(ye)則(ze)由集(ji)(ji)團公(gong)司負(fu)責(ze)監(jian)督管(guan)(guan)(guan)理。而企(qi)業(ye)(ye)(ye)集(ji)(ji)團各層(ceng)級法(fa)(fa)(fa)人(ren)企(qi)業(ye)(ye)(ye)均為國有企(qi)業(ye)(ye)(ye)，因此，國資(zi)監(jian)管(guan)(guan)(guan)機構(gou)履(lv)行出資(zi)人(ren)職責(ze)的(de)(de)是(shi)集(ji)(ji)團所有的(de)(de)法(fa)(fa)(fa)人(ren)企(qi)業(ye)(ye)(ye)，而不(bu)只(zhi)(zhi)是(shi)所監(jian)管(guan)(guan)(guan)的(de)(de)集(ji)(ji)團公(gong)司。正(zheng)因為如(ru)此，集(ji)(ji)團旗下各法(fa)(fa)(fa)人(ren)企(qi)業(ye)(ye)(ye)的(de)(de)有關事項，要報國資(zi)監(jian)管(guan)(guan)(guan)機構(gou)審批，這是(shi)國資(zi)監(jian)管(guan)(guan)(guan)機構(gou)對所有法(fa)(fa)(fa)人(ren)企(qi)業(ye)(ye)(ye)履(lv)行出資(zi)人(ren)職責(ze)的(de)(de)權利決(jue)定的(de)(de)。
我們設想這里的(de)(de)國資(zi)監(jian)管(guan)(guan)機構是(shi)(shi)(shi)一個自然人(ren)(ren)，他(ta)(ta)同(tong)樣要對集團旗下(xia)各法人(ren)(ren)企(qi)(qi)業(ye)的(de)(de)有(you)關事(shi)項進行(xing)審批，這是(shi)(shi)(shi)他(ta)(ta)作為出資(zi)人(ren)(ren)的(de)(de)權利。所以，國資(zi)監(jian)管(guan)(guan)機構對集團公(gong)司(si)及(ji)旗下(xia)法人(ren)(ren)企(qi)(qi)業(ye)有(you)關事(shi)項的(de)(de)審批是(shi)(shi)(shi)履行(xing)出資(zi)人(ren)(ren)職責的(de)(de)監(jian)督管(guan)(guan)理行(xing)為，是(shi)(shi)(shi)在行(xing)使(shi)出資(zi)人(ren)(ren)權利，若將其說成是(shi)(shi)(shi)管(guan)(guan)企(qi)(qi)業(ye)，則(ze)是(shi)(shi)(shi)不準確(que)的(de)(de)。
公司制(zhi)企業的制(zhi)度安排決(jue)定著出資人(ren)履責的方式
國(guo)資(zi)(zi)監管機構履行出資(zi)(zi)人職責源自于(yu)公(gong)司(si)制(zhi)企業(ye)的(de)制(zhi)度安排(pai)，但國(guo)資(zi)(zi)監管機構監督管理的(de)企業(ye)卻有兩種：按《企業(ye)法》注冊(ce)登(deng)記(ji)的(de)國(guo)有獨資(zi)(zi)企業(ye)，按《公(gong)司(si)法》注冊(ce)登(deng)記(ji)的(de)公(gong)司(si)制(zhi)企業(ye)。
按《企(qi)(qi)業(ye)(ye)法(fa)》注(zhu)冊(ce)登記(ji)的(de)國(guo)(guo)有(you)(you)(you)獨(du)資企(qi)(qi)業(ye)(ye)是沒有(you)(you)(you)出(chu)(chu)資人(ren)的(de)，雖然企(qi)(qi)業(ye)(ye)也是法(fa)人(ren)，但它對企(qi)(qi)業(ye)(ye)的(de)全部(bu)(bu)資產并沒有(you)(you)(you)法(fa)人(ren)財(cai)產權(quan)，企(qi)(qi)業(ye)(ye)的(de)全部(bu)(bu)資產是屬于企(qi)(qi)業(ye)(ye)投資創辦(ban)者所(suo)有(you)(you)(you)。因此(ci)，把國(guo)(guo)資監(jian)(jian)管(guan)機構(gou)對由《企(qi)(qi)業(ye)(ye)法(fa)》注(zhu)冊(ce)登記(ji)的(de)國(guo)(guo)有(you)(you)(you)獨(du)資企(qi)(qi)業(ye)(ye)所(suo)行(xing)使的(de)權(quan)利也說成是履行(xing)出(chu)(chu)資人(ren)職(zhi)責，是不正確的(de)。因為這(zhe)里并沒有(you)(you)(you)出(chu)(chu)資人(ren)制度，何談履行(xing)出(chu)(chu)資人(ren)職(zhi)責？那(nei)么，我們的(de)對此(ci)解釋就是國(guo)(guo)資監(jian)(jian)管(guan)機構(gou)在管(guan)企(qi)(qi)業(ye)(ye)。
而且(qie)，國(guo)(guo)(guo)資監(jian)管(guan)(guan)機構對(dui)《公司法》注(zhu)(zhu)冊登(deng)記(ji)的(de)(de)(de)公司制企業的(de)(de)(de)監(jian)督(du)管(guan)(guan)理方式同(tong)(tong)對(dui)《企業法》注(zhu)(zhu)冊登(deng)記(ji)的(de)(de)(de)國(guo)(guo)(guo)有(you)獨(du)資企業的(de)(de)(de)監(jian)督(du)管(guan)(guan)理方式都是(shi)相同(tong)(tong)的(de)(de)(de)，如(ru)果把后者說(shuo)成(cheng)是(shi)管(guan)(guan)企業，那么(me)對(dui)前(qian)者來說(shuo)則同(tong)(tong)樣是(shi)管(guan)(guan)企業。那么(me)，為什么(me)國(guo)(guo)(guo)資監(jian)管(guan)(guan)機構會(hui)對(dui)兩種(zhong)不(bu)同(tong)(tong)規制的(de)(de)(de)企業采(cai)(cai)取同(tong)(tong)樣的(de)(de)(de)監(jian)管(guan)(guan)方式？顯(xian)然，這里的(de)(de)(de)問題不(bu)在于后者，而在于前(qian)者。前(qian)者采(cai)(cai)取的(de)(de)(de)是(shi)國(guo)(guo)(guo)有(you)獨(du)資公司形式，因此(ci)，對(dui)其監(jian)管(guan)(guan)方式很(hen)容易同(tong)(tong)國(guo)(guo)(guo)有(you)獨(du)資企業相同(tong)(tong)。
在(zai)公(gong)(gong)司制企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)，由股東(dong)(dong)(dong)參加的(de)(de)股東(dong)(dong)(dong)大(da)會(hui)(hui)(hui)選舉董(dong)事(shi)并建立(li)董(dong)事(shi)會(hui)(hui)(hui)，董(dong)事(shi)會(hui)(hui)(hui)聘任公(gong)(gong)司高管(guan)(guan)，高管(guan)(guan)負責經(jing)營(ying)(ying)管(guan)(guan)理企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)。若公(gong)(gong)司制企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)為(wei)國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)獨(du)資(zi)(zi)(zi)，其出(chu)資(zi)(zi)(zi)人(ren)只(zhi)有(you)(you)(you)國(guo)(guo)(guo)(guo)家(jia)，那么(me)國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)在(zai)行(xing)使(shi)出(chu)資(zi)(zi)(zi)人(ren)權(quan)利(li)(li)的(de)(de)同(tong)時，它還(huan)要(yao)行(xing)使(shi)股東(dong)(dong)(dong)會(hui)(hui)(hui)權(quan)利(li)(li)，而股東(dong)(dong)(dong)會(hui)(hui)(hui)選舉董(dong)事(shi)，公(gong)(gong)司董(dong)事(shi)自然就由國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)決定(ding)，這就意味(wei)著董(dong)事(shi)會(hui)(hui)(hui)是國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)的(de)(de)受托人(ren)和(he)代理人(ren)，它的(de)(de)權(quan)力(li)是由國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)授予的(de)(de)，因(yin)此，在(zai)國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)獨(du)資(zi)(zi)(zi)公(gong)(gong)司，國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)是集股東(dong)(dong)(dong)權(quan)利(li)(li)、股東(dong)(dong)(dong)會(hui)(hui)(hui)權(quan)力(li)、董(dong)事(shi)會(hui)(hui)(hui)權(quan)力(li)于一身。所以(yi)，國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)要(yao)審批或備案(an)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)投(tou)資(zi)(zi)(zi)融(rong)資(zi)(zi)(zi)、發展戰略與規劃、重大(da)資(zi)(zi)(zi)產處置，任免并考核企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)高管(guan)(guan)，索(suo)要(yao)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)經(jing)營(ying)(ying)管(guan)(guan)理情況、財務報表等。股東(dong)(dong)(dong)會(hui)(hui)(hui)權(quan)力(li)、董(dong)事(shi)會(hui)(hui)(hui)權(quan)力(li)，它們都是企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)本身的(de)(de)制度安(an)(an)排，但在(zai)國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)獨(du)資(zi)(zi)(zi)公(gong)(gong)司中，它們卻成為(wei)國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)的(de)(de)權(quan)力(li)和(he)制度安(an)(an)排。因(yin)此，國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)的(de)(de)工作(zuo)自然就延伸到企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)之中，從而給人(ren)的(de)(de)印象是國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)在(zai)“管(guan)(guan)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)”。實際上(shang)，國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)并不是在(zai)“管(guan)(guan)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)”，這是國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)對國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)獨(du)資(zi)(zi)(zi)公(gong)(gong)司履行(xing)出(chu)資(zi)(zi)(zi)人(ren)職(zhi)責而必須要(yao)做的(de)(de)一種制度安(an)(an)排。也(ye)就是說，在(zai)公(gong)(gong)司制企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)為(wei)國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)獨(du)資(zi)(zi)(zi)的(de)(de)情況下，國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)只(zhi)能(neng)是“管(guan)(guan)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)”，即使(shi)建立(li)了董(dong)事(shi)會(hui)(hui)(hui)，董(dong)事(shi)會(hui)(hui)(hui)也(ye)只(zhi)能(neng)是“提線木偶”，它難(nan)以(yi)行(xing)使(shi)董(dong)事(shi)會(hui)(hui)(hui)的(de)(de)真正權(quan)力(li)。
2004年(nian)，國(guo)(guo)務院國(guo)(guo)資委開始國(guo)(guo)有獨資企業(ye)建立規范董事會(hui)(hui)試(shi)點，至今已有15年(nian)。除(chu)個別(bie)中央(yang)企業(ye)外，其他(ta)都已建立規范的董事會(hui)(hui)，但這些董事會(hui)(hui)仍然是(shi)試(shi)點，原因(yin)很(hen)簡單，這樣的董事會(hui)(hui)很(hen)難成為法定(ding)意義(yi)上的獨立董事會(hui)(hui)，它只是(shi)國(guo)(guo)資監管機構履行(xing)出資人職責而(er)自行(xing)做出的制度安排。
如(ru)果公(gong)司制(zhi)企(qi)業(ye)不(bu)(bu)是(shi)(shi)(shi)(shi)國(guo)(guo)有獨資(zi)，而(er)(er)是(shi)(shi)(shi)(shi)國(guo)(guo)有資(zi)本(ben)同非國(guo)(guo)有資(zi)本(ben)共(gong)同出資(zi)的(de)混合(he)所有制(zhi)企(qi)業(ye)，那(nei)么，國(guo)(guo)資(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)構只能對混合(he)所有制(zhi)企(qi)業(ye)的(de)國(guo)(guo)有資(zi)本(ben)履行出資(zi)人(ren)(ren)職(zhi)責，行使國(guo)(guo)有資(zi)產(chan)所有權，股(gu)東會權力(li)則由(you)國(guo)(guo)資(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)構同非國(guo)(guo)有資(zi)本(ben)出資(zi)人(ren)(ren)共(gong)同擁有，它不(bu)(bu)再是(shi)(shi)(shi)(shi)國(guo)(guo)資(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)構的(de)權力(li)而(er)(er)是(shi)(shi)(shi)(shi)全體出資(zi)人(ren)(ren)的(de)共(gong)同權力(li)。股(gu)東會選舉董(dong)事(shi)(shi)(shi)建(jian)立董(dong)事(shi)(shi)(shi)會，這時(shi)的(de)董(dong)事(shi)(shi)(shi)會同由(you)國(guo)(guo)資(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)構決定董(dong)事(shi)(shi)(shi)建(jian)立的(de)董(dong)事(shi)(shi)(shi)會是(shi)(shi)(shi)(shi)不(bu)(bu)同的(de)，它的(de)權力(li)不(bu)(bu)再國(guo)(guo)資(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)構授予的(de)而(er)(er)是(shi)(shi)(shi)(shi)由(you)《公(gong)司法(fa)》決定的(de)，進而(er)(er)可以獨立行使自己的(de)權力(li)。這時(shi)，國(guo)(guo)資(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)構只能是(shi)(shi)(shi)(shi)行使股(gu)東權利，不(bu)(bu)再行使股(gu)東會、董(dong)事(shi)(shi)(shi)會權力(li)，從而(er)(er)國(guo)(guo)資(zi)監(jian)管(guan)(guan)機(ji)構不(bu)(bu)再“管(guan)(guan)企(qi)業(ye)”，而(er)(er)是(shi)(shi)(shi)(shi)關心(xin)和關注企(qi)業(ye)中國(guo)(guo)有資(zi)本(ben)出資(zi)，重(zhong)在履行好出資(zi)人(ren)(ren)職(zhi)責，即我們(men)所說(shuo)的(de)管(guan)(guan)資(zi)本(ben)。
國資監管機構管資本的制度安排
由(you)上述(shu)可以看出，由(you)管(guan)(guan)企(qi)業(ye)(ye)變為管(guan)(guan)資(zi)(zi)本(ben)，這不是由(you)國資(zi)(zi)監管(guan)(guan)機(ji)構(gou)本(ben)身能(neng)夠決定(ding)的(de)。必須先有(you)國資(zi)(zi)監管(guan)(guan)機(ji)構(gou)履行(xing)出資(zi)(zi)人(ren)職責的(de)企(qi)業(ye)(ye)在制度安排上的(de)變革(ge)，才會(hui)有(you)國資(zi)(zi)監管(guan)(guan)機(ji)構(gou)從管(guan)(guan)企(qi)業(ye)(ye)到管(guan)(guan)資(zi)(zi)本(ben)的(de)真正轉變。
現在，國(guo)資(zi)(zi)監管機(ji)(ji)構(gou)(gou)履(lv)(lv)行出資(zi)(zi)人(ren)職責(ze)的(de)(de)(de)(de)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業并(bing)不是(shi)(shi)(shi)簡單(dan)的(de)(de)(de)(de)公司(si)制(zhi)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業，它是(shi)(shi)(shi)由眾多法人(ren)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業組(zu)成(cheng)(cheng)的(de)(de)(de)(de)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業集(ji)團(tuan)，而這(zhe)樣的(de)(de)(de)(de)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業集(ji)團(tuan)通過(guo)集(ji)團(tuan)公司(si)不斷加強集(ji)團(tuan)化(hua)管控已(yi)經成(cheng)(cheng)為集(ji)團(tuan)化(hua)大企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業，它有(you)(you)明確的(de)(de)(de)(de)戰略與規(gui)劃，集(ji)團(tuan)旗下(xia)的(de)(de)(de)(de)各法人(ren)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業只是(shi)(shi)(shi)集(ji)團(tuan)戰略的(de)(de)(de)(de)執(zhi)行者(zhe)和(he)業務運營單(dan)位，雖然它們也在面向市場(chang)從事(shi)生產經營活動，但它們的(de)(de)(de)(de)投資(zi)(zi)、業務、預(yu)決算(suan)均要受到集(ji)團(tuan)的(de)(de)(de)(de)管控，因此，它們只是(shi)(shi)(shi)集(ji)團(tuan)化(hua)大企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業這(zhe)一市場(chang)主體的(de)(de)(de)(de)有(you)(you)機(ji)(ji)構(gou)(gou)成(cheng)(cheng)部(bu)分，是(shi)(shi)(shi)集(ji)團(tuan)子企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業，不應再(zai)(zai)是(shi)(shi)(shi)國(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業。基(ji)于這(zhe)樣的(de)(de)(de)(de)認識和(he)判(pan)斷，集(ji)團(tuan)旗下(xia)法人(ren)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業，其出資(zi)(zi)人(ren)應該(gai)是(shi)(shi)(shi)集(ji)團(tuan)公司(si)，由集(ji)團(tuan)公司(si)履(lv)(lv)行出資(zi)(zi)人(ren)職責(ze)，而國(guo)資(zi)(zi)監管機(ji)(ji)構(gou)(gou)只能對集(ji)團(tuan)公司(si)履(lv)(lv)行出資(zi)(zi)人(ren)職責(ze)，不能再(zai)(zai)對集(ji)團(tuan)旗下(xia)法人(ren)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業履(lv)(lv)行出資(zi)(zi)人(ren)職責(ze)。
因(yin)此，我(wo)們今天再談(tan)國(guo)有(you)企(qi)業改(gai)(gai)革(ge)(ge)，其真正的改(gai)(gai)革(ge)(ge)對象應該(gai)是(shi)(shi)(shi)上述(shu)所說(shuo)的集團(tuan)(tuan)化大企(qi)業，不應該(gai)是(shi)(shi)(shi)其中的子企(qi)業。當然子企(qi)業也(ye)(ye)要進行改(gai)(gai)革(ge)(ge)，但(dan)它們的改(gai)(gai)革(ge)(ge)是(shi)(shi)(shi)基于集團(tuan)(tuan)大企(qi)業整體(ti)改(gai)(gai)革(ge)(ge)所做(zuo)出(chu)的改(gai)(gai)革(ge)(ge)選(xuan)擇。集團(tuan)(tuan)層面(mian)應推進股權多元化，中央企(qi)業已經在這方面(mian)取得明顯進展(zhan)。推進集團(tuan)(tuan)層面(mian)混改(gai)(gai)應該(gai)也(ye)(ye)是(shi)(shi)(shi)一項選(xuan)擇。
這方(fang)面(mian)(mian)，地方(fang)企(qi)(qi)(qi)業已經有實踐且(qie)效果良好，如鄭(zheng)州煤(mei)礦機(ji)(ji)(ji)械(xie)集團股(gu)(gu)(gu)份有限公(gong)司(si)（下稱(cheng)鄭(zheng)煤(mei)機(ji)(ji)(ji)）是河南(nan)省(sheng)國(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)委監管(guan)(guan)(guan)(guan)企(qi)(qi)(qi)業，它是一(yi)家整(zheng)體上市公(gong)司(si)，股(gu)(gu)(gu)權(quan)(quan)(quan)結構為(wei)河南(nan)省(sheng)國(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)委、機(ji)(ji)(ji)構投(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)者(zhe)(zhe)、社會公(gong)眾股(gu)(gu)(gu)、集團高(gao)管(guan)(guan)(guan)(guan)。集團高(gao)管(guan)(guan)(guan)(guan)全部持(chi)股(gu)(gu)(gu)，其(qi)中董(dong)事(shi)長、總經理持(chi)股(gu)(gu)(gu)相同(tong)且(qie)高(gao)于其(qi)他高(gao)管(guan)(guan)(guan)(guan)。集團層面(mian)(mian)股(gu)(gu)(gu)權(quan)(quan)(quan)多元化或混改后，就(jiu)可以建(jian)立由多個投(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)者(zhe)(zhe)成立的(de)(de)股(gu)(gu)(gu)東大會、由股(gu)(gu)(gu)東大會選(xuan)舉(ju)董(dong)事(shi)建(jian)立董(dong)事(shi)會。這時，國(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)監管(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)構只是履(lv)行(xing)出資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)人(ren)職(zhi)責(ze)，行(xing)使(shi)股(gu)(gu)(gu)東權(quan)(quan)(quan)利，就(jiu)不再擁(yong)有股(gu)(gu)(gu)東會、董(dong)事(shi)會的(de)(de)權(quan)(quan)(quan)力(li)，甚至監事(shi)會的(de)(de)權(quan)(quan)(quan)力(li)，這樣就(jiu)可以實現國(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)監管(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)構履(lv)行(xing)出資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)人(ren)職(zhi)責(ze)企(qi)(qi)(qi)業治(zhi)理上的(de)(de)轉變(bian)(bian)，即由國(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)監管(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)構治(zhi)理或管(guan)(guan)(guan)(guan)理走向國(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)監管(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)構同(tong)其(qi)他出資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)者(zhe)(zhe)共(gong)同(tong)治(zhi)理。這樣的(de)(de)轉變(bian)(bian)必然(ran)帶(dai)來國(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)監管(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)(ji)構履(lv)責(ze)方(fang)式的(de)(de)變(bian)(bian)化，即由管(guan)(guan)(guan)(guan)企(qi)(qi)(qi)業變(bian)(bian)為(wei)管(guan)(guan)(guan)(guan)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)本。
這里所(suo)說的管(guan)(guan)資(zi)(zi)本同樣是(shi)一(yi)種(zhong)(zhong)(zhong)制(zhi)度安(an)排，而不能望(wang)文生義(yi)來(lai)解釋如何管(guan)(guan)資(zi)(zi)本，因為資(zi)(zi)本就(jiu)是(shi)在公司制(zhi)企(qi)業(ye)(ye)中的出(chu)資(zi)(zi)，它由(you)企(qi)業(ye)(ye)經(jing)營管(guan)(guan)理(li)者來(lai)支(zhi)配和使(shi)用，國(guo)(guo)資(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)機(ji)構(gou)(gou)已經(jing)失去了(le)對出(chu)資(zi)(zi)的使(shi)用權和支(zhi)配權，但國(guo)(guo)資(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)機(ji)構(gou)(gou)履(lv)行出(chu)資(zi)(zi)人職責(ze)就(jiu)對企(qi)業(ye)(ye)擁(yong)有(you)了(le)權利，這種(zhong)(zhong)(zhong)權利要求國(guo)(guo)資(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)機(ji)構(gou)(gou)與企(qi)業(ye)(ye)建立一(yi)種(zhong)(zhong)(zhong)制(zhi)度安(an)排，其特征主要有(you)三(san)個方面：
一是國資(zi)(zi)監管機構(gou)要在(zai)多(duo)元出(chu)資(zi)(zi)主(zhu)體法人治(zhi)理(li)結(jie)構(gou)中(zhong)履責(ze)。包括(kuo)依(yi)法制定或參與制訂公(gong)司章程(cheng)，推動各治(zhi)理(li)主(zhu)體嚴格依(yi)照公(gong)司章程(cheng)行權履職，充(chong)分發揮公(gong)司章程(cheng)在(zai)公(gong)司治(zhi)理(li)中(zhong)的基礎作(zuo)用(yong)。委(wei)派股東代表參加股東大會，依(yi)據股權關系向履行出(chu)資(zi)(zi)人職責(ze)的企業委(wei)派董(dong)(dong)事或提名董(dong)(dong)事人選，規范董(dong)(dong)事的權利(li)和責(ze)任，做好董(dong)(dong)事會建設等。
二是按清(qing)單履(lv)責。依照(zhao)《中華(hua)人民共和國公司(si)法》《中華(hua)人民共和國企業國有資產法》等法律法規(gui)，建立完善(shan)權力和責任(ren)清(qing)單，明確履(lv)職重(zhong)點，厘清(qing)職責邊界。按照(zhao)權責法定原則(ze)，將不該有的權力攔(lan)在清(qing)單之外；保(bao)證(zheng)清(qing)單內的權力規(gui)范(fan)運行。根(gen)據職能轉變進(jin)展(zhan)情況，對清(qing)單實施動態調整，規(gui)范(fan)權責事(shi)項履(lv)職內容和方式。
三(san)是建立國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)股(gu)(gu)(gu)權(quan)(quan)(quan)持股(gu)(gu)(gu)和管理(li)機構(gou)。集團(tuan)層面(mian)股(gu)(gu)(gu)權(quan)(quan)(quan)多元(yuan)化或(huo)混改后，由國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)監(jian)管機構(gou)履行出(chu)資(zi)人職責(ze)的國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)股(gu)(gu)(gu)權(quan)(quan)(quan)應該有(you)(you)(you)明確的持股(gu)(gu)(gu)者，這個機構(gou)就是十八屆(jie)三(san)中全會《決定》提(ti)出(chu)的國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)資(zi)本(ben)(ben)投資(zi)運營公(gong)(gong)司(si)(si)(si)。它只是持有(you)(you)(you)并(bing)管理(li)國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)股(gu)(gu)(gu)權(quan)(quan)(quan)，對目(mu)標(biao)企(qi)業(ye)國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)股(gu)(gu)(gu)權(quan)(quan)(quan)的進入或(huo)退出(chu)提(ti)出(chu)方案，報國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)監(jian)管機構(gou)批準后通過產權(quan)(quan)(quan)市場(chang)或(huo)資(zi)本(ben)(ben)市場(chang)來實現。國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)資(zi)本(ben)(ben)投資(zi)運營公(gong)(gong)司(si)(si)(si)為國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)獨資(zi)，不負債，其注冊資(zi)本(ben)(ben)為所有(you)(you)(you)持股(gu)(gu)(gu)企(qi)業(ye)中的國(guo)(guo)(guo)(guo)家出(chu)資(zi)，即(ji)(ji)國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)資(zi)本(ben)(ben)，因此，國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)資(zi)本(ben)(ben)投資(zi)運營公(gong)(gong)司(si)(si)(si)也是管資(zi)本(ben)(ben)的載(zai)體，做(zuo)強做(zuo)大國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)資(zi)本(ben)(ben)投資(zi)運營公(gong)(gong)司(si)(si)(si)即(ji)(ji)為做(zuo)強做(zuo)大國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)資(zi)本(ben)(ben)。
上述制度安排的(de)(de)變(bian)(bian)化，直接影響(xiang)了國(guo)(guo)資(zi)監(jian)管機構的(de)(de)職(zhi)(zhi)能及履職(zhi)(zhi)方式(shi)的(de)(de)轉變(bian)(bian)，即(ji)由管企(qi)業變(bian)(bian)為管資(zi)本，從而建立以管資(zi)本為主的(de)(de)國(guo)(guo)資(zi)監(jian)管體制。（國(guo)(guo)務院(yuan)國(guo)(guo)資(zi)委(wei)研(yan)究(jiu)中心研(yan)究(jiu)員 許保(bao)利）
