文章來源：國資(zi)小新 發布時間：2020-11-28
日前(qian)，國務院國資(zi)委印發(fa)《關(guan)于以管(guan)資(zi)本(ben)為主加快(kuai)國有資(zi)產監管(guan)職能轉變的(de)實(shi)施(shi)意見(jian)》（以下(xia)簡稱《實(shi)施(shi)意見(jian)》）。上海國有資(zi)本(ben)運營研(yan)究院對《實(shi)施(shi)意見(jian)》進行了(le)解讀(du)。
黨的十八屆三中全會提出“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管”。黨的十九屆四中全會進一步明確要求“形成以管資本為主的國有資產監管體制”。那么，什么是以管資本為主？為何要推動國資監管職能向以管資本為主轉型？以管資本為主的主要任務和路徑措施該如何設計？
一、向以管資本為主轉變的三大必要性
完善的(de)國(guo)有資(zi)產(chan)監管體(ti)制，是國(guo)有企業改(gai)革發展的(de)重(zhong)要保障，對于(yu)發展壯大國(guo)有經濟具有重(zhong)要意義。在全面深(shen)化改(gai)革的(de)今天，國(guo)有資(zi)產(chan)監管體(ti)制亦需與時俱進，按照(zhao)高(gao)質量發展的(de)要求，推動自身改(gai)革不斷(duan)深(shen)化。
（一）“管資本”是對“管人管事管資產”的繼承和發揚。
2003年(nian)國資(zi)(zi)(zi)委成(cheng)立之初，便提出了(le)“管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)資(zi)(zi)(zi)產(chan)與管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)人(ren)、管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)事相結合”的監管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)思路，逐步(bu)形成(cheng)了(le)中央、省(sheng)、市三級(ji)國有資(zi)(zi)(zi)產(chan)監管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)體制，順利推行了(le)清產(chan)核(he)資(zi)(zi)(zi)、劃(hua)轉重(zhong)組、考核(he)監管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)等活(huo)動，有效解決了(le)國有資(zi)(zi)(zi)產(chan)多頭管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)理、出資(zi)(zi)(zi)人(ren)權力分(fen)散(san)、政企政資(zi)(zi)(zi)不分(fen)等問題，方向正確，監管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)有效，成(cheng)績顯著(zhu)。
歷經(jing)多年(nian)改革發展(zhan)，現階(jie)段國(guo)(guo)有(you)企(qi)業(ye)(ye)(ye)的規模體量、資(zi)(zi)產(chan)證券(quan)化水平、集團(tuan)化運作形態、市場化經(jing)營(ying)機制等，均比(bi)十年(nian)前、二(er)十年(nian)前發生了(le)深刻變化。截至(zhi)2018年(nian)，全國(guo)(guo)國(guo)(guo)有(you)企(qi)業(ye)(ye)(ye)資(zi)(zi)產(chan)總額210.4萬億元(yuan)(yuan)(yuan)，國(guo)(guo)有(you)資(zi)(zi)本權益總額58.7萬億元(yuan)(yuan)(yuan)。特別(bie)是國(guo)(guo)有(you)控股(gu)上市公司的資(zi)(zi)產(chan)總額和營(ying)業(ye)(ye)(ye)收入占比(bi)均超過60%、利(li)潤總額占比(bi)超過80%。我國(guo)(guo)國(guo)(guo)有(you)企(qi)業(ye)(ye)(ye)已經(jing)進入了(le)資(zi)(zi)產(chan)資(zi)(zi)本化、股(gu)權多元(yuan)(yuan)(yuan)化的新階(jie)段，傳統“管(guan)人管(guan)事管(guan)資(zi)(zi)產(chan)”模式在監管(guan)內容、監管(guan)對象(xiang)、監管(guan)方式等方面都迎來明(ming)顯挑戰和壓力。
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高(gao)度重視(shi)國(guo)(guo)資(zi)國(guo)(guo)企(qi)改革(ge)，深(shen)刻(ke)指(zhi)出要(yao)以管(guan)資(zi)本為主(zhu)加強國(guo)(guo)有(you)(you)資(zi)產監管(guan)，加快實現從管(guan)企(qi)業向管(guan)資(zi)本轉變(bian)。“管(guan)資(zi)本”是(shi)對(dui)“管(guan)人管(guan)事管(guan)資(zi)產”的繼(ji)承和(he)發展(zhan)，而非對(dui)現有(you)(you)管(guan)理體制的否定。“管(guan)資(zi)本”轉型的目的，在(zai)于加強和(he)完善(shan)國(guo)(guo)有(you)(you)資(zi)產監管(guan)，既體現了對(dui)既有(you)(you)改革(ge)成績的肯定，也(ye)蘊(yun)含著向更高(gao)目標(biao)發展(zhan)的改革(ge)要(yao)求。
（二）“管資本”是完善國資監管的必然選擇。
混合所有(you)制改革(ge)(ge)成為新一輪國資國企改革(ge)(ge)的(de)(de)重(zhong)(zhong)要突破口(kou),未來的(de)(de)市場主(zhu)體構成將(jiang)呈現(xian)“紡錘型”結(jie)構，“純國有(you)”或“純民營”的(de)(de)企業(ye)比例將(jiang)不斷縮(suo)減，國有(you)資本、集(ji)體資本、非公有(you)資本等交叉持股(gu)、相互(hu)融合的(de)(de)混合所有(you)制經(jing)濟，將(jiang)成為基(ji)本經(jing)濟制度的(de)(de)重(zhong)(zhong)要實(shi)現(xian)形式。
目(mu)前(qian)在國務院國資(zi)委監管(guan)的中(zhong)央企業中(zhong)，混(hun)合所(suo)有制(zhi)企業戶數占比已達70%。除競爭性(xing)領域外，在電(dian)力、石(shi)油、天然氣、鐵路、民航、電(dian)信、軍工等重點領域，混(hun)合所(suo)有制(zhi)改革試(shi)點正在有序推(tui)進。
隨(sui)著非(fei)公資本(ben)(ben)的引入，原有的主(zhu)要針對國(guo)(guo)有獨資、全資企(qi)業(ye)(ye)的管理模式明顯滯后，政(zheng)府(fu)將不得干預企(qi)業(ye)(ye)自主(zhu)經營，股東亦不得干預企(qi)業(ye)(ye)日常運營。國(guo)(guo)資監管機構只能(neng)依據(ju)《公司(si)法》《企(qi)業(ye)(ye)國(guo)(guo)有資產法》及公司(si)章程(cheng)，依據(ju)所投入“資本(ben)(ben)”的多少和比(bi)重，有限度(du)地(di)主(zhu)張權(quan)利。必須(xu)通過建立健全現代企(qi)業(ye)(ye)制度(du)，按章程(cheng)行(xing)權(quan)，對資本(ben)(ben)監管，靠市(shi)場選人(ren)，依規則運行(xing)，維護(hu)企(qi)業(ye)(ye)真正的市(shi)場主(zhu)體地(di)位。
（三）“管資本”是貫徹競爭中性原則的必然要求。
“競(jing)爭(zheng)中性”（CompetitiveNeutrality）一詞最初起源于澳大利亞的《希爾默報告》，后被OECD采用。
在OECD發布的《國(guo)(guo)有(you)企(qi)(qi)業與競爭(zheng)中(zhong)(zhong)性(xing)原(yuan)則》、《競爭(zheng)中(zhong)(zhong)性(xing)和國(guo)(guo)有(you)企(qi)(qi)業：挑戰和政策選擇》等(deng)報告中(zhong)(zhong)，將競爭(zheng)中(zhong)(zhong)性(xing)界定為(wei)：競爭(zheng)中(zhong)(zhong)性(xing)意味著(zhu)沒(mei)有(you)一(yi)個企(qi)(qi)業實體(ti)僅(jin)(jin)僅(jin)(jin)因(yin)為(wei)其所有(you)權(quan)而處(chu)于(yu)有(you)利(li)（或不利(li)）地(di)位。2016年在美、日等(deng)12國(guo)(guo)正式簽署的TPP協議(yi)中(zhong)(zhong)，第17章“國(guo)(guo)有(you)企(qi)(qi)業和指定壟(long)斷企(qi)(qi)業”提出，“確保(bao)行政部門在監管國(guo)(guo)企(qi)(qi)和私有(you)企(qi)(qi)業時保(bao)持公允”。
面對(dui)(dui)國(guo)(guo)(guo)有企業(ye)市場化、法治化、國(guo)(guo)(guo)際(ji)(ji)化發展大趨勢，面對(dui)(dui)外部不(bu)確定性(xing)因素逐步加(jia)大，國(guo)(guo)(guo)際(ji)(ji)競爭和挑(tiao)戰(zhan)日益(yi)激烈，傳統的(de)(de)針(zhen)對(dui)(dui)境(jing)內國(guo)(guo)(guo)有企業(ye)的(de)(de)管(guan)理模式已(yi)經不(bu)適用于(yu)“走出去”的(de)(de)新要求，必須遵(zun)循市場規(gui)律，必須對(dui)(dui)接國(guo)(guo)(guo)際(ji)(ji)規(gui)則，減(jian)少行政干預，更(geng)多(duo)地通(tong)過規(gui)范(fan)公司治理來授權行權，更(geng)好地助(zhu)推(tui)中國(guo)(guo)(guo)企業(ye)在世界范(fan)圍(wei)獲得更(geng)加(jia)公平的(de)(de)競爭環境(jing)。
二、以管資本為主加快職能轉變的五項重點任務
如(ru)何從(cong)以管企(qi)業為(wei)(wei)主向(xiang)以管資本為(wei)(wei)主轉變(bian)(bian)，《實施意見》提出(chu)了四個(ge)轉變(bian)(bian)：更加(jia)(jia)強(qiang)調(diao)基(ji)于(yu)出(chu)資關系的監管；更加(jia)(jia)注(zhu)重加(jia)(jia)強(qiang)宏(hong)觀戰(zhan)略層(ceng)面的研究、規(gui)劃和調(diao)控，避免“只見樹木不見森林(lin)”；更多運用(yong)市場化法治化手(shou)段(duan)；按照高質(zhi)量發展(zhan)的要求，更好推動(dong)企(qi)業質(zhi)量變(bian)(bian)革、效(xiao)率變(bian)(bian)革、動(dong)力(li)變(bian)(bian)革。
總結十八屆三中全(quan)會以(yi)來的國資國企改革“1+N”政策體系構成(cheng)，《實施意見》把“以(yi)管資本為主”的重點(dian)任務(wu)歸納(na)為“管布局、管運作、管回報、管風險、管黨建”五(wu)個方面(mian)。
（一）加強資本布局調控。
圍(wei)繞服務國(guo)家戰略(lve)(lve)(lve)和(he)(he)國(guo)有(you)經濟(ji)布(bu)局結構調整要求，對國(guo)有(you)資(zi)(zi)本布(bu)局投向(xiang)進行(xing)統籌規(gui)劃(hua)和(he)(he)引導。一是要抓(zhua)規(gui)劃(hua)編制，按(an)照“全國(guo)一盤(pan)棋”思路，構建全國(guo)國(guo)有(you)資(zi)(zi)本規(gui)劃(hua)體(ti)系，包括國(guo)資(zi)(zi)國(guo)企中(zhong)長(chang)期戰略(lve)(lve)(lve)規(gui)劃(hua)、五(wu)年(nian)(nian)發展(zhan)規(gui)劃(hua)、三(san)年(nian)(nian)行(xing)動(dong)計(ji)劃(hua)等(deng)。二是要抓(zhua)存量重組，明確功(gong)能定位和(he)(he)發展(zhan)主業(ye)，通過(guo)戰略(lve)(lve)(lve)性重組、專業(ye)化整合和(he)(he)前瞻性布(bu)局，推(tui)動(dong)存量資(zi)(zi)本有(you)序進退。三(san)是要抓(zhua)增(zeng)量布(bu)局，通過(guo)主業(ye)管(guan)理、負(fu)面清單(dan)等(deng)方式，引導國(guo)有(you)企業(ye)聚焦主責主業(ye)，引導國(guo)有(you)資(zi)(zi)本服務國(guo)家戰略(lve)(lve)(lve)。四是要抓(zhua)資(zi)(zi)產(chan)盤(pan)活(huo)，加(jia)快處置低效(xiao)(xiao)無(wu)效(xiao)(xiao)資(zi)(zi)產(chan)，加(jia)快推(tui)動(dong)從資(zi)(zi)源、資(zi)(zi)產(chan)向(xiang)資(zi)(zi)金、資(zi)(zi)本的流動(dong)和(he)(he)升級。
（二）提高資本運作效率。
聚焦增(zeng)強(qiang)活力，打造專業平(ping)臺，提升(sheng)資(zi)(zi)本(ben)(ben)(ben)運(yun)營的專業化水平(ping)，讓國(guo)有資(zi)(zi)本(ben)(ben)(ben)在流動(dong)中實(shi)現(xian)增(zeng)值(zhi)。一是要發揮好國(guo)有資(zi)(zi)本(ben)(ben)(ben)投資(zi)(zi)公司的作用，以承(cheng)擔(dan)產業發展(zhan)使命為己(ji)任，以增(zeng)強(qiang)國(guo)際競爭力、創新(xin)力、控(kong)制(zhi)力、影響力和(he)抗風險能力為目標，加快推動(dong)產業集聚和(he)轉型升(sheng)級(ji)。二是要發揮好國(guo)有資(zi)(zi)本(ben)(ben)(ben)運(yun)營公司的作用，通過(guo)基金投資(zi)(zi)、股權運(yun)作、價值(zhi)管(guan)理等，加快國(guo)有資(zi)(zi)本(ben)(ben)(ben)合理流動(dong)和(he)保值(zhi)增(zeng)值(zhi)。三是要提升(sheng)國(guo)有資(zi)(zi)本(ben)(ben)(ben)運(yun)作的規范化、制(zhi)度(du)化水平(ping)，圍繞資(zi)(zi)產和(he)股權的投資(zi)(zi)運(yun)營全過(guo)程，建(jian)立健全基礎(chu)管(guan)理制(zhi)度(du)體系，加強(qiang)對國(guo)有資(zi)(zi)本(ben)(ben)(ben)重大運(yun)作事項的管(guan)控(kong)。
（三）優化資本收益管理。
發揮考核(he)分(fen)配導向(xiang)作用(yong)，完善激(ji)勵約束市場(chang)機制，提(ti)高國(guo)有(you)(you)資本回(hui)報(bao)水平(ping)。一(yi)是(shi)要分(fen)類(lei)化監(jian)管(guan)、差異化考核(he)，“一(yi)企(qi)一(yi)策(ce)”引導企(qi)業重點(dian)發力和業績提(ti)升。二是(shi)要推行正向(xiang)激(ji)勵，健全企(qi)業收(shou)(shou)入(ru)分(fen)配機制，綜合運用(yong)增量利潤獎勵、股權激(ji)勵、分(fen)紅(hong)權激(ji)勵等中長(chang)期激(ji)勵。三是(shi)要加強(qiang)(qiang)預決(jue)算管(guan)理(li)，組織開(kai)展(zhan)國(guo)有(you)(you)資本經營預算執行監(jian)督和績效評價。四是(shi)要加強(qiang)(qiang)收(shou)(shou)益(yi)收(shou)(shou)繳，特別是(shi)加強(qiang)(qiang)上市公司市值管(guan)理(li)，提(ti)高股東回(hui)報(bao)。
（四）維護國有資本安全。
明確監(jian)(jian)督(du)職責，完(wan)善(shan)責任追究(jiu)(jiu)制(zhi)度，全方位加強出資(zi)人(ren)監(jian)(jian)督(du)，防止國有資(zi)產流失。一是要加強出資(zi)人(ren)監(jian)(jian)督(du)制(zhi)度建(jian)設，覆蓋國資(zi)監(jian)(jian)管全部業(ye)務領域，開展制(zhi)度執行落實情況的(de)監(jian)(jian)督(du)檢(jian)查。二是要落實企業(ye)主(zhu)體(ti)(ti)責任，指導企業(ye)構(gou)建(jian)完(wan)整有效的(de)內控(kong)體(ti)(ti)系(xi)，加大(da)對違規(gui)經(jing)營(ying)投資(zi)責任的(de)追究(jiu)(jiu)力度。三是要牽頭搭建(jian)協同監(jian)(jian)督(du)工(gong)作體(ti)(ti)系(xi)，統籌出資(zi)人(ren)監(jian)(jian)督(du)、紀檢(jian)監(jian)(jian)察(cha)監(jian)(jian)督(du)、巡視監(jian)(jian)督(du)、審計(ji)監(jian)(jian)督(du)及(ji)社會(hui)監(jian)(jian)督(du)等(deng)各方資(zi)源和(he)力量，建(jian)立協同聯動(dong)和(he)會(hui)商工(gong)作機(ji)制(zhi)。
（五）全面加強黨的領導。
管資(zi)本(ben)就要管黨(dang)建。堅持黨(dang)的領導(dao)，加(jia)強黨(dang)的建設(she)，把國(guo)有資(zi)產牢牢掌握在黨(dang)的手中。一是(shi)要將黨(dang)的領導(dao)融(rong)(rong)入公(gong)司治理(li)，把黨(dang)的建設(she)融(rong)(rong)入管資(zi)本(ben)的全過程、各方面。二是(shi)要指導(dao)推(tui)動企業(ye)充分發揮(hui)黨(dang)委（組(zu)）領導(dao)作用(yong)、黨(dang)支部戰斗堡壘作用(yong)、黨(dang)員先鋒模范作用(yong)。三是(shi)加(jia)強國(guo)有企業(ye)黨(dang)風廉政建設(she)和反腐敗工作，營造(zao)風清氣正的良好環境(jing)。
三、優化“管資本”轉變的四種方式手段
在明(ming)(ming)確管資本(ben)的五大(da)重點任務基礎上，必須相應地(di)調整優化國資監(jian)管方式手(shou)段，按照(zhao)“明(ming)(ming)責—履(lv)職—授權—監(jian)管”的工(gong)作閉環(huan)，《實施(shi)意見》明(ming)(ming)確了優化“管資本(ben)”的方式手(shou)段。
（一）清單化：權力責任清單。
委(wei)托(tuo)代理鏈條長、決(jue)策效率(lv)低，是制約國企發(fa)展的(de)(de)深層次根源。為(wei)(wei)提升委(wei)托(tuo)代理效率(lv)，一個基礎前提就是要(yao)(yao)厘清(qing)權(quan)(quan)(quan)責分(fen)工，明(ming)確(que)委(wei)托(tuo)代理鏈條上不(bu)同相關方的(de)(de)重點職責和履(lv)職要(yao)(yao)求。為(wei)(wei)此，國資監管(guan)部門需要(yao)(yao)按照權(quan)(quan)(quan)責法(fa)定原則，建立(li)以管(guan)資本為(wei)(wei)主的(de)(de)權(quan)(quan)(quan)力和責任(ren)清(qing)單，用清(qing)單的(de)(de)方式，明(ming)確(que)履(lv)職重點，厘清(qing)職責邊界。這樣才能確(que)保做(zuo)到該(gai)管(guan)的(de)(de)要(yao)(yao)科學管(guan)理、決(jue)不(bu)缺(que)位，不(bu)該(gai)管(guan)的(de)(de)要(yao)(yao)依法(fa)放權(quan)(quan)(quan)、決(jue)不(bu)越位。
（二）股東化：完善法人治理。
管資本與管企業(ye)的重大區別之一(yi)，就(jiu)是要(yao)(yao)通(tong)過(guo)企業(ye)法(fa)人(ren)治理結構來履(lv)職，來充分(fen)體(ti)現出(chu)資人(ren)意志(zhi)，而(er)不是直接插手企業(ye)的具體(ti)經營(ying)行為。為此，一(yi)是要(yao)(yao)抓好章(zhang)程(cheng)制修訂，真正讓公(gong)司(si)章(zhang)程(cheng)發揮(hui)“公(gong)司(si)憲法(fa)”的作用，約束各治理主體(ti)嚴格依照章(zhang)程(cheng)行權(quan)履(lv)職。二是要(yao)(yao)抓好股(gu)東(dong)代表(biao)(biao)、董事隊(dui)(dui)伍(wu)建設，特(te)別是加快建立(li)一(yi)支專職化、專業(ye)化外派(pai)董事隊(dui)(dui)伍(wu)，通(tong)過(guo)提出(chu)提案、發表(biao)(biao)意見，把“用手投票”和(he)“用腳投票”結合起來，有效落實出(chu)資人(ren)意志(zhi)。
（三）市場化：分類授權放權。
實現從管企(qi)業(ye)(ye)向(xiang)管資(zi)本(ben)轉(zhuan)變(bian)(bian)的(de)(de)(de)重要(yao)(yao)舉措，就是(shi)要(yao)(yao)對(dui)傳統(tong)的(de)(de)(de)委托代(dai)理(li)(li)鏈條進(jin)行優化和(he)(he)再造，重構與管資(zi)本(ben)相適應的(de)(de)(de)國有(you)資(zi)本(ben)授(shou)權(quan)經營(ying)體(ti)制(zhi)。在制(zhi)定權(quan)力和(he)(he)責任清單(dan)的(de)(de)(de)基礎上，下一(yi)步就是(shi)要(yao)(yao)“一(yi)企(qi)一(yi)策”，分類(lei)授(shou)權(quan)放(fang)權(quan)。以(yi)此來(lai)賦予企(qi)業(ye)(ye)更(geng)大經營(ying)自主權(quan)，提高委托代(dai)理(li)(li)鏈條中(zhong)每(mei)一(yi)個(ge)環節的(de)(de)(de)自覺性(xing)(xing)、自發性(xing)(xing)、自主性(xing)(xing)。授(shou)權(quan)放(fang)權(quan)是(shi)一(yi)個(ge)體(ti)系(xi)，是(shi)一(yi)系(xi)列(lie)的(de)(de)(de)契(qi)約，既(ji)不(bu)能(neng)一(yi)成不(bu)變(bian)(bian)，也不(bu)能(neng)一(yi)刀切。同時，每(mei)一(yi)項權(quan)利(li)的(de)(de)(de)授(shou)與放(fang)，都應該考慮到授(shou)權(quan)的(de)(de)(de)時間跨度、授(shou)權(quan)的(de)(de)(de)數(shu)量額度、授(shou)權(quan)管理(li)(li)的(de)(de)(de)備案、核準(zhun)、審(shen)批(pi)等不(bu)同方式(shi)，以(yi)及行權(quan)程序(xu)的(de)(de)(de)先后(hou)順(shun)序(xu)、行權(quan)效果的(de)(de)(de)動態(tai)評估和(he)(he)調整等。
（四）信息化：事中事后監管。
國(guo)資(zi)監(jian)(jian)(jian)管(guan)的(de)(de)(de)“放(fang)管(guan)服(fu)”是一(yi)個(ge)完(wan)整(zheng)的(de)(de)(de)體系，在切實(shi)減少事(shi)前審批(pi)事(shi)項(xiang)的(de)(de)(de)同時(shi)，需要同步(bu)打造事(shi)前制度(du)(du)規范(fan)、事(shi)中跟蹤監(jian)(jian)(jian)控、事(shi)后監(jian)(jian)(jian)督問責的(de)(de)(de)完(wan)整(zheng)工作(zuo)鏈條(tiao)。在此過程中，統一(yi)的(de)(de)(de)實(shi)時(shi)在線信息(xi)化(hua)工作(zuo)平臺必不可(ke)少。能否(fou)實(shi)現(xian)信息(xi)化(hua)與監(jian)(jian)(jian)管(guan)業務的(de)(de)(de)深度(du)(du)融合，能否(fou)搭建(jian)體現(xian)自身特色(se)的(de)(de)(de)國(guo)資(zi)監(jian)(jian)(jian)管(guan)大數(shu)據平臺，將成為(wei)以管(guan)資(zi)本為(wei)主(zhu)推進國(guo)資(zi)監(jian)(jian)(jian)管(guan)職能轉變(bian)的(de)(de)(de)重(zhong)要依(yi)托(tuo)所(suo)在。（上海國(guo)有資(zi)本運營研究(jiu)院）
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