文章來源：《國(guo)資報告》雜志 發(fa)布時(shi)間：2018-06-21
近日，國(guo)務院(yuan)辦公(gong)廳一周內接連公(gong)布(bu)國(guo)企改革兩大重磅文(wen)件(jian)——《以管資本為主推(tui)(tui)進(jin)職能轉(zhuan)變方案(an)(an)》（下稱(cheng)(cheng)《方案(an)(an)》）和《關于進(jin)一步完(wan)善(shan)國(guo)有(you)(you)企業(ye)法人治理(li)結(jie)構(gou)的(de)指(zhi)導意(yi)(yi)見》（下稱(cheng)(cheng)《意(yi)(yi)見》)。在“1+N”文(wen)件(jian)框架即將搭建完(wan)成，改革進(jin)入(ru)落地實施階(jie)段的(de)關鍵(jian)當口，兩大壓軸性文(wen)件(jian)的(de)細化和明確(que)，推(tui)(tui)動國(guo)有(you)(you)企業(ye)朝著市場(chang)化方向深(shen)入(ru)邁進(jin)。
新一輪國企(qi)(qi)改革(ge)，以(yi)(yi)“市場在(zai)資源配置中起決定作用”為根本(ben)原則(ze)，旨在(zai)真正確立企(qi)(qi)業在(zai)市場中的(de)主(zhu)體地(di)位。以(yi)(yi)管資本(ben)為主(zhu)轉(zhuan)變監(jian)管職(zhi)能，以(yi)(yi)董事會為重點完善法(fa)人治理結構，涉及國有(you)企(qi)(qi)業所有(you)權和(he)經營權的(de)兩大核心(xin)問題，事關改革(ge)的(de)全局和(he)成(cheng)敗(bai)。
“國企改(gai)(gai)革焦點是經營(ying)權，必須對所有權與經營(ying)權分開。改(gai)(gai)革的辦法是在所有權與經營(ying)權之間‘切(qie)兩(liang)刀’。一刀從組織體(ti)制(zhi)上(shang)切(qie)開政(zheng)府(fu)與企業(ye)(ye)的聯系(xi)，一刀從運行(xing)機(ji)制(zhi)上(shang)切(qie)開出(chu)資(zi)人代表與職(zhi)業(ye)(ye)經理人的聯系(xi)，使得(de)國有企業(ye)(ye)成為(wei)獨立(li)的市場主體(ti)，充滿活力(li)才可能成為(wei)現(xian)實。”中(zhong)國企業(ye)(ye)研(yan)究(jiu)院首席研(yan)究(jiu)員李錦告訴《國資(zi)報(bao)告》記者。
顯然，改(gai)革(ge)進程中，兩(liang)大改(gai)革(ge)議(yi)題(ti)已經難以(yi)割裂(lie)來(lai)看。沿著市(shi)場化(hua)的(de)主題(ti)和方向，兩(liang)個文件分別以(yi)出資(zi)人(ren)機構和企(qi)業(ye)作為(wei)兩(liang)大主體，聚(ju)焦國(guo)有資(zi)本投資(zi)、運營公司，投資(zi)基金和董事會(hui)等(deng)關鍵問題(ti)，形成了前后呼應和上下銜接(jie)的(de)緊密(mi)關系。
一前一后呼應
以管資(zi)本為主，健全(quan)國有資(zi)產監管機制(zhi)，實現政(zheng)企分開、政(zheng)資(zi)分開，成(cheng)為改(gai)革推進的著力點和發力點。
早(zao)在2015年11月4日，國(guo)務院發布《關于(yu)(yu)改革和(he)完善國(guo)有資產管理(li)體制(zhi)的(de)(de)若干(gan)意(yi)見(jian)》，其中提出國(guo)有資產監管機(ji)構不(bu)行(xing)使政(zheng)府(fu)公共管理(li)職(zhi)能，將其歸位于(yu)(yu)相關政(zheng)府(fu)部門和(he)單位；不(bu)干(gan)預企(qi)業自主經營(ying)權，將由企(qi)業自主經營(ying)決策的(de)(de)事項歸位于(yu)(yu)企(qi)業。
隨(sui)后，2016年10月(yue)，國(guo)務院國(guo)資(zi)委結(jie)合(he)(he)機構調整和職能(neng)轉變，提(ti)出設立監(jian)(jian)督一局、監(jian)(jian)督二局、監(jian)(jian)督三局，與(yu)監(jian)(jian)事會(hui)互相配合(he)(he)。2016年12月(yue)5日，中央深改(gai)組會(hui)議審議通過(guo)《方案》。從起草(cao)到最終公布，國(guo)資(zi)委監(jian)(jian)管(guan)職能(neng)轉變的(de)每一步(bu)，都(dou)走得扎實、穩健。
“事實上，《方(fang)案》已經明確精(jing)簡的(de)國(guo)資監(jian)管事項(xiang)已達43項(xiang)，意味(wei)著(zhu)改革已經進入實操階段。”李錦表示。
完善國(guo)有企業法人治理(li)以產權清晰(xi)，科(ke)學(xue)界(jie)定出資人監(jian)管邊界(jie)為前提和基(ji)礎。《方(fang)案(an)》的(de)持續細(xi)化，一定程度(du)上為《意見》的(de)實施和細(xi)化奠定了(le)堅實基(ji)礎。
據統計，2016年(nian)底，中(zhong)央企(qi)業的(de)(de)子企(qi)業公(gong)司(si)制(zhi)改制(zhi)面達到92%，全國(guo)超過90%的(de)(de)國(guo)有及國(guo)有控股(gu)企(qi)業（不含金(jin)融類企(qi)業）完成了(le)公(gong)司(si)制(zhi)股(gu)份制(zhi)改革。《意見(jian)》進一步(bu)明確，“2017年(nian)年(nian)底前，國(guo)有企(qi)業公(gong)司(si)制(zhi)改革基本完成。”
在李錦(jin)看來，完(wan)善(shan)現代(dai)企(qi)業(ye)制度(du)的“最后一公里”即將畫(hua)上句號。作(zuo)為(wei)國企(qi)改革“1+N”設(she)(she)計(ji)文件(jian)的一部分，《意見》出臺預示著設(she)(she)計(ji)階段即將落(luo)下帷幕。
“在國企改革(ge)持續深化的(de)大背(bei)景下，兩(liang)個(ge)文件(jian)同時公布起到承前啟后(hou)的(de)效果，成為了新舊階段的(de)交(jiao)接點。”李錦表(biao)示。
一上一下銜接
本輪國(guo)企改(gai)革(ge)(ge)任務主(zhu)要分三(san)大塊，以(yi)管(guan)資(zi)本為(wei)(wei)主(zhu)的監管(guan)體制改(gai)革(ge)(ge)，建立現代企業制度為(wei)(wei)核心的公司制改(gai)革(ge)(ge)和(he)以(yi)混合所有制為(wei)(wei)核心的產(chan)權改(gai)革(ge)(ge)。“在長時期(qi)內(nei)，以(yi)管(guan)資(zi)本為(wei)(wei)主(zhu)轉變職能和(he)國(guo)有企業法人治(zhi)理(li)，將作為(wei)(wei)國(guo)資(zi)委的兩大改(gai)革(ge)(ge)任務和(he)重(zhong)要平臺(tai)。”李錦(jin)表示。
國企改(gai)革兩大脈絡(luo)主線(xian)，需同(tong)步向前推進。改(gai)革作(zuo)為一項(xiang)系統(tong)工(gong)程，更加注重發揮監管(guan)體制和(he)國有企業法(fa)人治理的上下(xia)銜接(jie)和(he)協同(tong)機制，則(ze)更有利于(yu)釋放企業的市場活(huo)力(li)。深入分析改(gai)革的具體舉措，這一特點(dian)尤為突出。
過(guo)去，國(guo)(guo)資監(jian)(jian)管(guan)存在(zai)越位、缺(que)位、錯位等問題。在(zai)本(ben)應屬于企(qi)業的(de)經(jing)營權(quan)領域干預太多，影(ying)響了企(qi)業發展。對此(ci)，《方案》以堅持準確定位為基本(ben)原則(ze)，國(guo)(guo)務院(yuan)國(guo)(guo)資委作為國(guo)(guo)務院(yuan)直屬特設機構，根據(ju)授權(quan)代表國(guo)(guo)務院(yuan)依法履行出資人(ren)職責，專司國(guo)(guo)有(you)資產監(jian)(jian)管(guan)，不(bu)行使社會公共管(guan)理(li)職能，不(bu)干預企(qi)業依法行使自(zi)主經(jing)營權(quan)。
明確這一(yi)前提的條件下(xia)，《意見》提出(chu)(chu)“出(chu)(chu)資(zi)人機構主(zhu)要(yao)依據股(gu)(gu)權份額通過參加股(gu)(gu)東(dong)會議、審核需由股(gu)(gu)東(dong)決(jue)定的事項、與其他股(gu)(gu)東(dong)協(xie)商(shang)作(zuo)出(chu)(chu)決(jue)議等方式履行職責，除法律法規或公司章程另有規定外，不得(de)干預企業自主(zhu)經營活動。”
“以國資(zi)改(gai)革帶動國企改(gai)革。上，是監管，下，是企業。以所有權和經營權分(fen)離為基(ji)礎，兩(liang)個文件實(shi)現了(le)有效銜接(jie)，焦點就回到了(le)改(gai)革的(de)核(he)心問題(ti)。”李錦表示。
《方(fang)案》中還突(tu)出國(guo)有資(zi)本(ben)運營(ying)(ying)，牽頭改組組建國(guo)有資(zi)本(ben)投資(zi)、運營(ying)(ying)公司，實施資(zi)本(ben)運作(zuo)，采取市場化方(fang)式推動設(she)立(li)國(guo)有企業結(jie)構調整基(ji)(ji)金(jin)、國(guo)有資(zi)本(ben)風(feng)險投資(zi)基(ji)(ji)金(jin)、中央企業創新發展投資(zi)引(yin)導基(ji)(ji)金(jin)等(deng)相關投資(zi)基(ji)(ji)金(jin)。
事實上，自2014年(nian)以(yi)來(lai)，國(guo)資(zi)委發起成立(li)的以(yi)國(guo)協、國(guo)同、國(guo)創、國(guo)新(xin)(xin)為代表的4支引導基(ji)金(jin)，逐漸形成了“中央企業創新(xin)(xin)發展(zhan)基(ji)金(jin)系”。通(tong)過建立(li)健全國(guo)有資(zi)本運作機制，基(ji)金(jin)成為出(chu)資(zi)人(ren)機構轉變監管(guan)職能，實現管(guan)資(zi)本的重要(yao)抓手。
基金(jin)的(de)活力，取決于投資、運(yun)(yun)營平臺(tai)的(de)市場化程度。由于目前多數基金(jin)，均由國有資本(ben)(ben)投資、運(yun)(yun)營公司(si)作為運(yun)(yun)行主(zhu)體，出資人機構的(de)授權(quan)經營體制改(gai)革(ge)成(cheng)為關鍵。2017年4月下(xia)旬，國資委主(zhu)任肖亞慶(qing)密集調(diao)研國有資本(ben)(ben)投資、運(yun)(yun)營試點(dian)央企，聽(ting)取企業相關負責人的(de)匯報。在試點(dian)的(de)基礎上總結經驗(yan)，確保改(gai)革(ge)的(de)穩步推(tui)進。
《方案(an)》提出“要堅持(chi)試點先行，結(jie)合(he)企(qi)業實際(ji)，繼續(xu)推(tui)進簡(jian)政放(fang)權、放(fang)管結(jie)合(he)、優化服務(wu)改革，分類放(fang)權、分步實施(shi)，確保放(fang)得(de)下、接得(de)住、管得(de)好。”對(dui)此(ci)，李錦告訴記者，“這意味著國資(zi)委(wei)監管方式(shi)的轉變要和(he)國資(zi)委(wei)的職能(neng)轉變以及(ji)國有企(qi)業現代企(qi)業制度，充分銜接。”
（本文(wen)作者：王倩倩）