文章來源：《國資(zi)報告》雜志 發布(bu)時(shi)間：2018-06-21
近(jin)日，國(guo)(guo)(guo)務院辦(ban)公廳一周內接連(lian)公布國(guo)(guo)(guo)企(qi)改革(ge)兩大(da)(da)重(zhong)磅文件(jian)——《以管資本為主推(tui)進(jin)(jin)(jin)職能(neng)轉變方(fang)案(an)》（下稱《方(fang)案(an)》）和《關于(yu)進(jin)(jin)(jin)一步完善國(guo)(guo)(guo)有企(qi)業(ye)法人治理結構的指導(dao)意見》（下稱《意見》)。在“1+N”文件(jian)框架即(ji)將搭建完成，改革(ge)進(jin)(jin)(jin)入落地實施階段的關鍵當(dang)口，兩大(da)(da)壓軸性文件(jian)的細化和明(ming)確，推(tui)動國(guo)(guo)(guo)有企(qi)業(ye)朝著市場化方(fang)向深入邁進(jin)(jin)(jin)。
新(xin)一輪國(guo)企改革，以(yi)“市場在資源配置中起決定作用”為(wei)根本原則，旨在真正(zheng)確立企業在市場中的主(zhu)體地位。以(yi)管資本為(wei)主(zhu)轉變(bian)監管職(zhi)能，以(yi)董事(shi)會為(wei)重點(dian)完善法人治(zhi)理結構(gou)，涉及國(guo)有(you)企業所有(you)權(quan)和經營(ying)權(quan)的兩大核心問題，事(shi)關改革的全(quan)局和成敗。
“國(guo)企改革(ge)焦點是(shi)(shi)經(jing)(jing)營權(quan)(quan)，必須對所有權(quan)(quan)與(yu)經(jing)(jing)營權(quan)(quan)分開。改革(ge)的辦(ban)法是(shi)(shi)在所有權(quan)(quan)與(yu)經(jing)(jing)營權(quan)(quan)之間‘切(qie)兩刀(dao)’。一(yi)刀(dao)從組織(zhi)體制上切(qie)開政府與(yu)企業(ye)(ye)的聯(lian)系，一(yi)刀(dao)從運行機制上切(qie)開出資人(ren)代表(biao)與(yu)職業(ye)(ye)經(jing)(jing)理人(ren)的聯(lian)系，使得國(guo)有企業(ye)(ye)成(cheng)為(wei)獨立的市場主體，充滿活力才可能成(cheng)為(wei)現實。”中國(guo)企業(ye)(ye)研究院首(shou)席研究員李錦告訴《國(guo)資報告》記者(zhe)。
顯然，改(gai)革進程中，兩(liang)大改(gai)革議題已經(jing)難以割裂來看。沿(yan)著市(shi)場化的(de)主題和方向，兩(liang)個文件分別以出資(zi)(zi)人機構和企業作為兩(liang)大主體(ti)，聚焦(jiao)國有資(zi)(zi)本投(tou)資(zi)(zi)、運營公司，投(tou)資(zi)(zi)基金(jin)和董事會等關(guan)鍵(jian)問題，形成了前后呼應和上下銜接(jie)的(de)緊密關(guan)系。
一前一后呼應
以管(guan)資(zi)(zi)本為主(zhu)，健全國(guo)有資(zi)(zi)產監(jian)管(guan)機(ji)制，實現政(zheng)(zheng)企分開(kai)、政(zheng)(zheng)資(zi)(zi)分開(kai)，成為改革推進的著(zhu)力點和(he)發力點。
早在(zai)2015年(nian)11月4日，國(guo)務院發布《關于改革和完善國(guo)有資產(chan)管(guan)理(li)體制(zhi)的若干(gan)意見(jian)》，其(qi)中(zhong)提出國(guo)有資產(chan)監管(guan)機構不行(xing)使政府公(gong)共管(guan)理(li)職(zhi)能，將其(qi)歸位(wei)于相關政府部門和單位(wei)；不干(gan)預企(qi)(qi)業(ye)自主經(jing)(jing)營(ying)權，將由企(qi)(qi)業(ye)自主經(jing)(jing)營(ying)決(jue)策的事項(xiang)歸位(wei)于企(qi)(qi)業(ye)。
隨(sui)后，2016年10月，國(guo)(guo)務院(yuan)國(guo)(guo)資(zi)(zi)委(wei)(wei)結合機構調整和職能轉(zhuan)變(bian)，提出設立監(jian)督(du)一(yi)局、監(jian)督(du)二局、監(jian)督(du)三(san)局，與監(jian)事會互相配合。2016年12月5日(ri)，中央深改組(zu)會議審議通過(guo)《方案》。從起草到最終公(gong)布，國(guo)(guo)資(zi)(zi)委(wei)(wei)監(jian)管職能轉(zhuan)變(bian)的每一(yi)步，都走得扎實、穩健。
“事實上，《方案》已(yi)經明(ming)確(que)精簡(jian)的(de)國資(zi)監管(guan)事項(xiang)已(yi)達43項(xiang)，意味著改革已(yi)經進入實操階段。”李錦表示。
完善國有企業法人治理以(yi)產權清晰，科(ke)學界(jie)定(ding)出資人監管邊界(jie)為前提和基礎。《方案》的持(chi)續細(xi)化，一定(ding)程度上為《意見(jian)》的實施和細(xi)化奠(dian)定(ding)了(le)堅(jian)實基礎。
據統(tong)計(ji)，2016年底(di)，中央企業的(de)子(zi)企業公司(si)制改制面達到(dao)92%，全國超(chao)過(guo)90%的(de)國有及國有控股企業（不含金融類企業）完(wan)成了公司(si)制股份(fen)制改革(ge)。《意(yi)見》進一步(bu)明(ming)確(que)，“2017年年底(di)前(qian)，國有企業公司(si)制改革(ge)基本完(wan)成。”
在李錦看(kan)來，完善現代(dai)企業制(zhi)度的(de)“最后一公(gong)里(li)”即(ji)將畫上句號。作為國企改革“1+N”設(she)計文件的(de)一部(bu)分(fen)，《意見》出臺預示著設(she)計階(jie)段即(ji)將落下(xia)帷幕。
“在國企改革(ge)持續深化的大背景下(xia)，兩個文件同時(shi)公布起到承(cheng)前啟后(hou)的效果，成為了新舊階段的交接點。”李錦(jin)表示。
一上一下銜接
本(ben)輪國(guo)(guo)企改(gai)(gai)革(ge)(ge)任務主(zhu)要分三大(da)(da)塊，以管資本(ben)為(wei)(wei)主(zhu)的(de)(de)監管體(ti)制(zhi)改(gai)(gai)革(ge)(ge)，建立現代企業制(zhi)度(du)為(wei)(wei)核(he)心(xin)的(de)(de)公(gong)司(si)制(zhi)改(gai)(gai)革(ge)(ge)和以混合所(suo)有制(zhi)為(wei)(wei)核(he)心(xin)的(de)(de)產權(quan)改(gai)(gai)革(ge)(ge)。“在長時(shi)期內，以管資本(ben)為(wei)(wei)主(zhu)轉變職能和國(guo)(guo)有企業法人治理(li)，將(jiang)作(zuo)為(wei)(wei)國(guo)(guo)資委的(de)(de)兩大(da)(da)改(gai)(gai)革(ge)(ge)任務和重(zhong)要平臺。”李錦(jin)表示。
國企(qi)改革兩(liang)大脈絡主(zhu)線(xian)，需同步向前推進。改革作為(wei)一(yi)項(xiang)系統工程，更(geng)加注重發揮監管體制和國有(you)企(qi)業法(fa)人治(zhi)理的(de)(de)上下(xia)銜接和協同機制，則更(geng)有(you)利于釋放(fang)企(qi)業的(de)(de)市場(chang)活(huo)力。深入分(fen)析改革的(de)(de)具體舉措，這一(yi)特(te)點尤為(wei)突出。
過去，國(guo)(guo)資(zi)監(jian)管存在越位、缺位、錯(cuo)位等(deng)問題(ti)。在本(ben)應屬于企業(ye)(ye)(ye)的經營權領(ling)域干(gan)預太多(duo)，影響了企業(ye)(ye)(ye)發(fa)展(zhan)。對(dui)此，《方案》以堅持準確定位為基(ji)本(ben)原則，國(guo)(guo)務院國(guo)(guo)資(zi)委作為國(guo)(guo)務院直屬特設機構，根據授(shou)權代表國(guo)(guo)務院依法(fa)履行(xing)出資(zi)人職(zhi)責，專司國(guo)(guo)有資(zi)產監(jian)管，不行(xing)使(shi)(shi)社會公共管理職(zhi)能，不干(gan)預企業(ye)(ye)(ye)依法(fa)行(xing)使(shi)(shi)自主經營權。
明確這(zhe)一前提的條件下(xia)，《意見》提出“出資(zi)人機構主要(yao)依據股(gu)權份額通(tong)過參加股(gu)東會(hui)議(yi)、審核(he)需(xu)由股(gu)東決(jue)定(ding)的事項、與其他股(gu)東協商作(zuo)出決(jue)議(yi)等方(fang)式履(lv)行職責，除法(fa)律(lv)法(fa)規或公司章(zhang)程另有規定(ding)外，不得干預企業自(zi)主經營活動。”
“以國資(zi)改革(ge)帶動國企(qi)改革(ge)。上(shang)，是監(jian)管，下，是企(qi)業。以所有(you)權和(he)經(jing)營權分離為基礎(chu)，兩個(ge)文(wen)件實(shi)現了有(you)效(xiao)銜接，焦點就回到了改革(ge)的核心問(wen)題。”李錦(jin)表示。
《方(fang)案》中還(huan)突出國(guo)有資(zi)本運(yun)營(ying)(ying)，牽頭改組組建國(guo)有資(zi)本投資(zi)、運(yun)營(ying)(ying)公司，實施(shi)資(zi)本運(yun)作(zuo)，采(cai)取市(shi)場化方(fang)式推動(dong)設立國(guo)有企(qi)業結構(gou)調(diao)整(zheng)基(ji)(ji)(ji)金(jin)、國(guo)有資(zi)本風險(xian)投資(zi)基(ji)(ji)(ji)金(jin)、中央企(qi)業創新發展投資(zi)引(yin)導基(ji)(ji)(ji)金(jin)等相關投資(zi)基(ji)(ji)(ji)金(jin)。
事實上，自2014年(nian)以(yi)(yi)來，國資委發起(qi)成立的(de)以(yi)(yi)國協、國同、國創、國新為(wei)代表的(de)4支引導基金，逐漸形成了“中央企業創新發展(zhan)基金系”。通過(guo)建立健全國有資本(ben)運作機(ji)制，基金成為(wei)出資人機(ji)構轉變監管(guan)職能，實現(xian)管(guan)資本(ben)的(de)重要抓手。
基金的(de)(de)活力，取決(jue)于投(tou)資(zi)(zi)、運(yun)營(ying)平臺的(de)(de)市場化程度。由于目前多(duo)數(shu)基金，均(jun)由國有資(zi)(zi)本投(tou)資(zi)(zi)、運(yun)營(ying)公(gong)司(si)作為(wei)(wei)運(yun)行主體，出資(zi)(zi)人機構的(de)(de)授權經營(ying)體制改革成為(wei)(wei)關鍵。2017年4月下旬，國資(zi)(zi)委(wei)主任肖亞(ya)慶(qing)密集調研國有資(zi)(zi)本投(tou)資(zi)(zi)、運(yun)營(ying)試(shi)點央企，聽取企業(ye)相關負責人的(de)(de)匯報。在試(shi)點的(de)(de)基礎上(shang)總結經驗，確保改革的(de)(de)穩步推進。
《方案(an)》提出“要堅持試點先行(xing)，結合(he)企(qi)(qi)業實際(ji)，繼續推進簡政放(fang)權(quan)、放(fang)管(guan)結合(he)、優化服務改革(ge)，分類放(fang)權(quan)、分步實施，確保放(fang)得(de)下、接(jie)得(de)住、管(guan)得(de)好。”對此，李錦告訴記者，“這意味著(zhu)國資委監管(guan)方式的轉(zhuan)變(bian)要和國資委的職能(neng)轉(zhuan)變(bian)以及國有企(qi)(qi)業現代企(qi)(qi)業制度，充分銜接(jie)。”
（本文(wen)作者：王倩倩）