文章來(lai)源：人民日報 發布時間(jian)：2019-09-20
近日(ri)，中共中央辦(ban)(ban)公廳(ting)、國(guo)務院辦(ban)(ban)公廳(ting)正(zheng)式公布《關于加強國(guo)有企業資產負債(zhai)約(yue)束(shu)的指(zhi)導(dao)意見》（以下(xia)簡稱《指(zhi)導(dao)意見》）。《指(zhi)導(dao)意見》是落(luo)實全(quan)國(guo)金融工作會議(yi)(yi)、中央財經委(wei)員會第一次會議(yi)(yi)、中央全(quan)面深(shen)化(hua)改革委(wei)員會第二(er)次會議(yi)(yi)既定(ding)的把國(guo)有企業降杠桿作為重(zhong)(zhong)中之重(zhong)(zhong)部署的具(ju)體(ti)舉措，也(ye)是打好防范化(hua)解重(zhong)(zhong)大風險攻堅戰總體(ti)戰略(lve)的重(zhong)(zhong)要組成部分。
要在2020年(nian)以前打贏防(fang)范(fan)化解(jie)重大(da)風險攻堅戰，切實(shi)降低(di)我國經濟(ji)的(de)債(zhai)務(wu)風險，實(shi)現經濟(ji)高質(zhi)量(liang)發展，必須有(you)針對性地下大(da)力、出(chu)硬招，切實(shi)降低(di)國有(you)企業(ye)杠桿率(lv)。為(wei)此，《指導意見》在國有(you)企業(ye)資(zi)產(chan)負債(zhai)約束的(de)目標、對象范(fan)圍、效果評(ping)判、節奏、措施、組織(zhi)實(shi)施及文件定位方面提出(chu)了(le)有(you)針對性和(he)綜合(he)性的(de)要求，確(que)保(bao)國有(you)企業(ye)降杠桿取(qu)得實(shi)效。
長短兼顧定目標，標本兼治評效果
在目(mu)標(biao)(biao)上(shang)，既強調了(le)短(duan)(duan)期(qi)必(bi)須實現的(de)目(mu)標(biao)(biao)，也(ye)(ye)提(ti)出了(le)長(chang)期(qi)要(yao)(yao)保(bao)(bao)持的(de)目(mu)標(biao)(biao)。黨中央、國務(wu)院(yuan)提(ti)出要(yao)(yao)在2020年(nian)(nian)(nian)以前打贏防范化(hua)解(jie)重大風險(xian)攻堅戰，這要(yao)(yao)求(qiu)(qiu)作為降(jiang)杠(gang)(gang)桿重點工作的(de)國有(you)企(qi)(qi)業(ye)必(bi)須在2020年(nian)(nian)(nian)以前取得(de)實效。因此，《指(zhi)導意(yi)見》提(ti)出，全國國有(you)企(qi)(qi)業(ye)平(ping)(ping)(ping)均(jun)資產負債率在2020年(nian)(nian)(nian)末要(yao)(yao)較2017年(nian)(nian)(nian)末下(xia)降(jiang)2個百分點左(zuo)右；同時，《指(zhi)導意(yi)見》也(ye)(ye)提(ti)出了(le)長(chang)期(qi)性(xing)目(mu)標(biao)(biao)，要(yao)(yao)求(qiu)(qiu)在2020年(nian)(nian)(nian)后國有(you)企(qi)(qi)業(ye)平(ping)(ping)(ping)均(jun)資產負債率要(yao)(yao)基本保(bao)(bao)持在同行業(ye)同規模企(qi)(qi)業(ye)的(de)平(ping)(ping)(ping)均(jun)水平(ping)(ping)(ping)。這種長(chang)短(duan)(duan)兼顧(gu)的(de)設計(ji)不僅(jin)可短(duan)(duan)期(qi)內推(tui)動國企(qi)(qi)降(jiang)杠(gang)(gang)桿取得(de)實效，也(ye)(ye)確(que)保(bao)(bao)了(le)長(chang)期(qi)內國企(qi)(qi)杠(gang)(gang)桿率不會(hui)降(jiang)后復升。
在效果(guo)評判(pan)上(shang)，既(ji)強調國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)降(jiang)杠(gang)桿的(de)(de)(de)直接效果(guo)，也(ye)注重(zhong)國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)深化(hua)(hua)(hua)改(gai)革(ge)的(de)(de)(de)效果(guo)。國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)杠(gang)桿率(lv)是(shi)我國(guo)(guo)企(qi)(qi)(qi)業(ye)部門杠(gang)桿率(lv)高(gao)企(qi)(qi)(qi)的(de)(de)(de)重(zhong)要(yao)原因(yin)，2020年底前有(you)(you)(you)(you)(you)效降(jiang)低(di)國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)杠(gang)桿率(lv)是(shi)打贏防范(fan)化(hua)(hua)(hua)解重(zhong)大風險(xian)攻(gong)堅(jian)戰的(de)(de)(de)重(zhong)要(yao)組成部分，必須完成。但(dan)也(ye)應(ying)該(gai)認識到，國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)資(zi)(zi)產負(fu)債(zhai)率(lv)高(gao)、資(zi)(zi)產回報率(lv)低(di)并存的(de)(de)(de)現象(xiang)是(shi)表象(xiang)，根上(shang)還是(shi)國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)預算軟約(yue)束(shu)(shu)所導致的(de)(de)(de)治理結(jie)構不完善和運營低(di)效；《指導意見》對此(ci)做了(le)精心(xin)的(de)(de)(de)設計，要(yao)求國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)通(tong)(tong)過(guo)開展混合所有(you)(you)(you)(you)(you)制(zhi)改(gai)革(ge)、增(zeng)加股權融資(zi)(zi)、市場化(hua)(hua)(hua)債(zhai)轉(zhuan)股等措施推動降(jiang)杠(gang)桿，這實際(ji)上(shang)意味(wei)著(zhu)“倒逼”國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)通(tong)(tong)過(guo)上(shang)述(shu)措施轉(zhuan)變發展模式和切(qie)實深化(hua)(hua)(hua)改(gai)革(ge)，最終建立國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)資(zi)(zi)產負(fu)債(zhai)自(zi)我約(yue)束(shu)(shu)的(de)(de)(de)長效機制(zhi)。
全覆蓋而不一刀切，節奏快而兼有統籌，外力推而促內力強
在對(dui)象范(fan)圍上，既(ji)強調全(quan)面覆蓋約(yue)束(shu)(shu)(shu)，也強調分(fen)(fen)類約(yue)束(shu)(shu)(shu)、因企約(yue)束(shu)(shu)(shu)。《指(zhi)導意(yi)見》的(de)約(yue)束(shu)(shu)(shu)對(dui)象范(fan)圍是(shi)全(quan)部國有企業(ye)(ye)，包括中央國企和(he)(he)地方國企、金(jin)融企業(ye)(ye)和(he)(he)非金(jin)融企業(ye)(ye)以(yi)及(ji)地方政(zheng)府(fu)融資平臺公(gong)(gong)司(si)等，只要(yao)資產(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)率(lv)(lv)(lv)高(gao)、債(zhai)(zhai)(zhai)務風(feng)(feng)險(xian)(xian)大，都應按照要(yao)求降低資產(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)率(lv)(lv)(lv)。同(tong)(tong)時，《指(zhi)導意(yi)見》也充分(fen)(fen)考慮(lv)(lv)到(dao)了不同(tong)(tong)行(xing)業(ye)(ye)和(he)(he)不同(tong)(tong)企業(ye)(ye)的(de)異(yi)質(zhi)性特(te)征，除對(dui)金(jin)融類、郵(you)政(zheng)、鐵路總(zong)公(gong)(gong)司(si)等企業(ye)(ye)做(zuo)特(te)殊(shu)性要(yao)求外，主要(yao)是(shi)分(fen)(fen)行(xing)業(ye)(ye)劃定資產(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)率(lv)(lv)(lv)預(yu)(yu)警線和(he)(he)重點監管線，以(yi)體現(xian)行(xing)業(ye)(ye)差異(yi)性；對(dui)發展前(qian)景好償債(zhai)(zhai)(zhai)風(feng)(feng)險(xian)(xian)不高(gao)但資產(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)率(lv)(lv)(lv)較高(gao)的(de)企業(ye)(ye)，《指(zhi)導意(yi)見》也做(zuo)了安排，如提出將根據(ju)企業(ye)(ye)資產(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)率(lv)(lv)(lv)是(shi)否超過預(yu)(yu)警線和(he)(he)重點監管線作(zuo)為標準的(de)同(tong)(tong)時，綜合考慮(lv)(lv)企業(ye)(ye)流動比率(lv)(lv)(lv)、速動比率(lv)(lv)(lv)、利息(xi)保(bao)障(zhang)倍數等輔助性指(zhi)標評判企業(ye)(ye)債(zhai)(zhai)(zhai)務風(feng)(feng)險(xian)(xian)，再確定重點關注名單和(he)(he)重點監管名單，并(bing)依據(ju)名單施加(jia)不同(tong)(tong)的(de)約(yue)束(shu)(shu)(shu)措施。這些差異(yi)性安排的(de)目的(de)，就是(shi)要(yao)盡可能對(dui)高(gao)資產(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)率(lv)(lv)(lv)、高(gao)債(zhai)(zhai)(zhai)務風(feng)(feng)險(xian)(xian)企業(ye)(ye)實現(xian)精(jing)準約(yue)束(shu)(shu)(shu)，避免“一刀(dao)切”對(dui)優質(zhi)企業(ye)(ye)形成“誤傷”。
從節奏上(shang)(shang)看，既強調(diao)積(ji)極嚴(yan)(yan)格(ge)約(yue)束(shu)(shu)(shu)，又(you)(you)強調(diao)統籌(chou)穩妥約(yue)束(shu)(shu)(shu)。積(ji)極嚴(yan)(yan)格(ge)方(fang)(fang)面，《指(zhi)導(dao)意見(jian)》提出了(le)2020年前(qian)降(jiang)低(di)2個百分點(dian)左右的(de)硬性要求，對列入重點(dian)關注名(ming)單和重點(dian)監管(guan)名(ming)單的(de)企(qi)業(ye)(ye)加(jia)大考核(he)力度，對列入重點(dian)監管(guan)名(ming)單的(de)企(qi)業(ye)(ye)又(you)(you)額外(wai)施加(jia)原則(ze)上(shang)(shang)不(bu)得(de)新增金融(rong)債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)等更為嚴(yan)(yan)格(ge)的(de)約(yue)束(shu)(shu)(shu)。統籌(chou)穩妥方(fang)(fang)面，《指(zhi)導(dao)意見(jian)》提出了(le)厘清政府(fu)債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)與企(qi)業(ye)(ye)債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)邊界，防止政府(fu)隱(yin)性債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)過多由(you)企(qi)業(ye)(ye)承擔，同時強調(diao)了(le)政府(fu)要多渠道增加(jia)國有企(qi)業(ye)(ye)資(zi)本(ben)，當以破產方(fang)(fang)式降(jiang)低(di)國有企(qi)業(ye)(ye)杠桿率時，還要做好相關的(de)維護社會穩定工作，確保資(zi)產負債(zhai)(zhai)約(yue)束(shu)(shu)(shu)的(de)節奏穩妥有序。
從約(yue)束(shu)措(cuo)施(shi)上看，既強(qiang)(qiang)調外部(bu)(bu)(bu)(bu)力(li)(li)量約(yue)束(shu)，也突出企業(ye)(ye)內(nei)部(bu)(bu)(bu)(bu)自我約(yue)束(shu)。外部(bu)(bu)(bu)(bu)約(yue)束(shu)是(shi)硬(ying)約(yue)束(shu)，是(shi)內(nei)部(bu)(bu)(bu)(bu)約(yue)束(shu)發揮作用的(de)助推力(li)(li)。《指導意見》中的(de)外部(bu)(bu)(bu)(bu)約(yue)束(shu)包括，國(guo)有資(zi)(zi)產(chan)管(guan)理(li)部(bu)(bu)(bu)(bu)門要(yao)明(ming)(ming)確重(zhong)點(dian)關注(zhu)名單(dan)和(he)重(zhong)點(dian)監管(guan)名單(dan)；列(lie)入重(zhong)點(dian)監管(guan)名單(dan)的(de)企業(ye)(ye)還要(yao)明(ming)(ming)確降低資(zi)(zi)產(chan)負(fu)(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)率(lv)的(de)目標和(he)時限，不得(de)實施(shi)推高(gao)資(zi)(zi)產(chan)負(fu)(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)率(lv)的(de)投資(zi)(zi)，金融機構原(yuan)則上不得(de)新增債(zhai)(zhai)(zhai)務融資(zi)(zi)，等等。在外部(bu)(bu)(bu)(bu)硬(ying)約(yue)束(shu)的(de)“壓力(li)(li)”下，《指導意見》要(yao)求(qiu)企業(ye)(ye)啟動(dong)相應的(de)內(nei)部(bu)(bu)(bu)(bu)約(yue)束(shu)措(cuo)施(shi)，如合理(li)設定自身資(zi)(zi)產(chan)負(fu)(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)率(lv)水平(ping)和(he)負(fu)(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)結構，加強(qiang)(qiang)資(zi)(zi)產(chan)負(fu)(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)約(yue)束(shu)日常管(guan)理(li)，強(qiang)(qiang)化對子企業(ye)(ye)資(zi)(zi)產(chan)負(fu)(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)約(yue)束(shu)，特別是(shi)要(yao)推動(dong)企業(ye)(ye)降本(ben)增效和(he)增強(qiang)(qiang)內(nei)源性資(zi)(zi)本(ben)積(ji)累能力(li)(li)。
組織實施體系完整，政策文件體系協調
從(cong)(cong)組(zu)(zu)織(zhi)實(shi)(shi)施(shi)上看，既強(qiang)調企業(ye)(ye)是落實(shi)(shi)資(zi)產(chan)負(fu)(fu)(fu)(fu)(fu)債(zhai)約(yue)束(shu)的(de)第一責(ze)(ze)(ze)任(ren)主體，又(you)突出國(guo)(guo)有(you)(you)(you)企業(ye)(ye)資(zi)產(chan)管理(li)部門、牽(qian)(qian)頭(tou)(tou)部門、審(shen)計(ji)部門和(he)各級人(ren)民(min)(min)代表大會各司其(qi)職。資(zi)產(chan)負(fu)(fu)(fu)(fu)(fu)債(zhai)約(yue)束(shu)的(de)終端主體是國(guo)(guo)有(you)(you)(you)企業(ye)(ye)自身，因此，對落實(shi)(shi)資(zi)產(chan)負(fu)(fu)(fu)(fu)(fu)債(zhai)約(yue)束(shu)不力的(de)國(guo)(guo)有(you)(you)(you)企業(ye)(ye)負(fu)(fu)(fu)(fu)(fu)責(ze)(ze)(ze)人(ren)及負(fu)(fu)(fu)(fu)(fu)有(you)(you)(you)直接(jie)責(ze)(ze)(ze)任(ren)人(ren)員，《指導(dao)意見(jian)(jian)》提出要(yao)從(cong)(cong)嚴從(cong)(cong)重處罰。除企業(ye)(ye)外(wai)，《指導(dao)意見(jian)(jian)》對外(wai)部約(yue)束(shu)力量的(de)組(zu)(zu)織(zhi)實(shi)(shi)施(shi)也(ye)做(zuo)了(le)周密安排(pai)，如，國(guo)(guo)有(you)(you)(you)企業(ye)(ye)資(zi)產(chan)負(fu)(fu)(fu)(fu)(fu)債(zhai)約(yue)束(shu)牽(qian)(qian)頭(tou)(tou)部門要(yao)負(fu)(fu)(fu)(fu)(fu)責(ze)(ze)(ze)組(zu)(zu)織(zhi)領導(dao)、統(tong)籌協(xie)調、檢查督導(dao)和(he)監(jian)督問責(ze)(ze)(ze)；國(guo)(guo)有(you)(you)(you)資(zi)產(chan)管理(li)部門負(fu)(fu)(fu)(fu)(fu)責(ze)(ze)(ze)對履行出資(zi)人(ren)責(ze)(ze)(ze)任(ren)或管理(li)責(ze)(ze)(ze)任(ren)的(de)國(guo)(guo)有(you)(you)(you)企業(ye)(ye)分解任(ren)務指標(biao)、細(xi)化要(yao)求、加強(qiang)指導(dao)和(he)嚴格考核；審(shen)計(ji)部門對各政府(fu)(fu)部門和(he)企業(ye)(ye)落實(shi)(shi)情況依法獨立開展(zhan)審(shen)計(ji)監(jian)督，確保資(zi)產(chan)負(fu)(fu)(fu)(fu)(fu)債(zhai)約(yue)束(shu)落實(shi)(shi)到位(wei)；各級人(ren)民(min)(min)政府(fu)(fu)定期向本級人(ren)大常委會報告國(guo)(guo)有(you)(you)(you)企業(ye)(ye)資(zi)產(chan)負(fu)(fu)(fu)(fu)(fu)債(zhai)約(yue)束(shu)情況。由此，《指導(dao)意見(jian)(jian)》形(xing)成了(le)企業(ye)(ye)—政府(fu)(fu)—人(ren)民(min)(min)代表大會聯(lian)動的(de)全方位(wei)國(guo)(guo)有(you)(you)(you)企業(ye)(ye)資(zi)產(chan)負(fu)(fu)(fu)(fu)(fu)債(zhai)約(yue)束(shu)組(zu)(zu)織(zhi)實(shi)(shi)施(shi)體系。
從文(wen)件(jian)定位上看，既有(you)(you)自身特點，又(you)與已出臺文(wen)件(jian)協調(diao)(diao)配合(he)。《指導(dao)意見》是(shi)(shi)專門針對(dui)國(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)降(jiang)杠(gang)桿的(de)政策措施(shi)，直(zhi)接明確(que)了降(jiang)低(di)(di)國(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)資產(chan)負(fu)債率的(de)目標和時限，這(zhe)是(shi)(shi)其最鮮明的(de)特征。同時，《指導(dao)意見》也(ye)與已出臺的(de)多項政策措施(shi)形成協調(diao)(diao)統一的(de)政策體系，共同發(fa)揮(hui)對(dui)國(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)資產(chan)負(fu)債約束的(de)作用，如，《關(guan)于積(ji)極(ji)穩妥降(jiang)低(di)(di)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)杠(gang)桿率的(de)意見》及(ji)附件(jian)《關(guan)于市場化銀行債權(quan)轉(zhuan)股權(quan)的(de)指導(dao)意見》所提出的(de)債轉(zhuan)股、兼并重組、依法破產(chan)等(deng)措施(shi)也(ye)是(shi)(shi)國(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)降(jiang)低(di)(di)資產(chan)負(fu)債率的(de)重要方式；又(you)如，金融機(ji)構可按照(zhao)《銀行業(ye)金融機(ji)構聯合(he)授(shou)信管理辦法（試行）》要求(qiu)對(dui)列(lie)入重點關(guan)注名單(dan)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)實施(shi)聯合(he)授(shou)信約束；再如，“僵(jiang)尸(shi)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)”多為高負(fu)債國(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)，國(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)資產(chan)負(fu)債約束與現有(you)(you)的(de)處(chu)置“僵(jiang)尸(shi)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)”工(gong)作也(ye)將實現有(you)(you)機(ji)結合(he)等(deng)等(deng)。
降低國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)企業杠(gang)桿(gan)率是降杠(gang)桿(gan)工作(zuo)(zuo)(zuo)的(de)重中之重。《指(zhi)導意(yi)見(jian)》作(zuo)(zuo)(zuo)為國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)企業降杠(gang)桿(gan)的(de)綱領性綜合性文件(jian)，無(wu)疑將成為推動國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)企業降杠(gang)桿(gan)的(de)實(shi)(shi)招(zhao)硬招(zhao)。在確(que)保2020年前打贏(ying)防范化(hua)解重大風(feng)(feng)險(xian)(xian)攻堅(jian)戰的(de)戰略背景(jing)下(xia)，《指(zhi)導意(yi)見(jian)》的(de)出臺和實(shi)(shi)施正(zheng)當(dang)其時。下(xia)一步，各相(xiang)關黨政部門、國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)企業及金融機構要切實(shi)(shi)按照《指(zhi)導意(yi)見(jian)》的(de)要求(qiu)開(kai)展工作(zuo)(zuo)(zuo)，確(que)保國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)企業降杠(gang)桿(gan)取得實(shi)(shi)效(xiao)，降低宏觀(guan)債(zhai)務風(feng)(feng)險(xian)(xian)，推動資(zi)金要素配置(zhi)效(xiao)率提升，促進國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)資(zi)本做(zuo)強做(zuo)優做(zuo)大，實(shi)(shi)現經(jing)濟平穩健(jian)康和高質量(liang)發展。
（國家(jia)發(fa)展改革(ge)委經濟研究所 梁志兵 盛雯雯）
【責任編輯：司強】