文章來源：人(ren)民日報(bao) 發布時間：2019-09-20
近日，中(zhong)共中(zhong)央(yang)辦(ban)公(gong)(gong)廳、國務院辦(ban)公(gong)(gong)廳正式公(gong)(gong)布(bu)《關(guan)于加強國有企業(ye)資產(chan)負債約束的(de)(de)(de)指導(dao)(dao)意見(jian)》（以下簡(jian)稱《指導(dao)(dao)意見(jian)》）。《指導(dao)(dao)意見(jian)》是落實全(quan)國金(jin)融(rong)工作會(hui)議、中(zhong)央(yang)財經委員會(hui)第一次會(hui)議、中(zhong)央(yang)全(quan)面深化(hua)改革委員會(hui)第二(er)次會(hui)議既定(ding)的(de)(de)(de)把國有企業(ye)降杠(gang)桿作為重(zhong)中(zhong)之重(zhong)部署(shu)的(de)(de)(de)具體舉措，也是打(da)好防范化(hua)解重(zhong)大風險攻堅(jian)戰總體戰略(lve)的(de)(de)(de)重(zhong)要組成部分(fen)。
要在2020年以前打贏防范化解重大(da)風(feng)險(xian)攻堅戰，切實(shi)(shi)降(jiang)低我國(guo)經濟的債務風(feng)險(xian)，實(shi)(shi)現經濟高質量發展，必(bi)須有(you)針(zhen)對(dui)性(xing)(xing)(xing)地下(xia)大(da)力(li)、出(chu)(chu)硬(ying)招，切實(shi)(shi)降(jiang)低國(guo)有(you)企業杠桿率。為此(ci)，《指導意見(jian)》在國(guo)有(you)企業資產負債約束的目標、對(dui)象范圍(wei)、效果評(ping)判、節(jie)奏(zou)、措(cuo)施、組(zu)織實(shi)(shi)施及文(wen)件定位方面提(ti)出(chu)(chu)了有(you)針(zhen)對(dui)性(xing)(xing)(xing)和綜合性(xing)(xing)(xing)的要求，確保國(guo)有(you)企業降(jiang)杠桿取得實(shi)(shi)效。
長短兼顧定目標，標本兼治評效果
在(zai)(zai)目標上，既(ji)強調了(le)短期必(bi)須(xu)實現的(de)目標，也(ye)提(ti)出了(le)長期要保持的(de)目標。黨中央、國(guo)務院(yuan)提(ti)出要在(zai)(zai)2020年以前(qian)打贏防范(fan)化(hua)解重大風險攻堅戰，這(zhe)要求作為降(jiang)(jiang)(jiang)杠桿重點工作的(de)國(guo)有企業(ye)(ye)必(bi)須(xu)在(zai)(zai)2020年以前(qian)取(qu)得實效。因此，《指導(dao)意見》提(ti)出，全國(guo)國(guo)有企業(ye)(ye)平(ping)均(jun)資產(chan)負債(zhai)率在(zai)(zai)2020年末要較2017年末下降(jiang)(jiang)(jiang)2個(ge)百分點左(zuo)右(you)；同時，《指導(dao)意見》也(ye)提(ti)出了(le)長期性(xing)目標，要求在(zai)(zai)2020年后(hou)國(guo)有企業(ye)(ye)平(ping)均(jun)資產(chan)負債(zhai)率要基本(ben)保持在(zai)(zai)同行業(ye)(ye)同規模企業(ye)(ye)的(de)平(ping)均(jun)水平(ping)。這(zhe)種長短兼顧(gu)的(de)設計(ji)不(bu)僅可(ke)短期內(nei)推動(dong)國(guo)企降(jiang)(jiang)(jiang)杠桿取(qu)得實效，也(ye)確保了(le)長期內(nei)國(guo)企杠桿率不(bu)會(hui)降(jiang)(jiang)(jiang)后(hou)復升。
在(zai)效(xiao)果評判上(shang)(shang)，既強調國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)降(jiang)杠桿(gan)的(de)直接效(xiao)果，也注(zhu)重國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)深(shen)化(hua)改(gai)革(ge)的(de)效(xiao)果。國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)杠桿(gan)率(lv)是(shi)我國(guo)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)部(bu)門杠桿(gan)率(lv)高(gao)企(qi)(qi)(qi)的(de)重要(yao)原因(yin)，2020年底前有(you)效(xiao)降(jiang)低(di)國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)杠桿(gan)率(lv)是(shi)打贏防范化(hua)解重大(da)風險攻堅戰的(de)重要(yao)組成(cheng)部(bu)分，必須完成(cheng)。但(dan)也應該認識到，國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)資(zi)(zi)產(chan)負債率(lv)高(gao)、資(zi)(zi)產(chan)回(hui)報率(lv)低(di)并(bing)存(cun)的(de)現象是(shi)表象，根上(shang)(shang)還是(shi)國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)預(yu)算軟約(yue)(yue)束所(suo)導(dao)(dao)致的(de)治(zhi)理結構不(bu)完善和(he)運營低(di)效(xiao)；《指導(dao)(dao)意見》對此做了精心的(de)設計，要(yao)求國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)通(tong)過開(kai)展混合所(suo)有(you)制改(gai)革(ge)、增加(jia)股(gu)(gu)權融資(zi)(zi)、市場(chang)化(hua)債轉股(gu)(gu)等措施(shi)推動降(jiang)杠桿(gan)，這實(shi)(shi)際(ji)上(shang)(shang)意味著“倒逼”國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)通(tong)過上(shang)(shang)述措施(shi)轉變發展模式和(he)切實(shi)(shi)深(shen)化(hua)改(gai)革(ge)，最終(zhong)建立國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)資(zi)(zi)產(chan)負債自(zi)我約(yue)(yue)束的(de)長效(xiao)機制。
全覆蓋而不一刀切，節奏快而兼有統籌，外力推而促內力強
在對(dui)象范(fan)圍上，既強(qiang)調全(quan)面(mian)覆(fu)蓋約束，也(ye)(ye)強(qiang)調分(fen)類約束、因(yin)企(qi)(qi)約束。《指導意見(jian)》的(de)(de)約束對(dui)象范(fan)圍是(shi)全(quan)部國(guo)(guo)有(you)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)，包括中央國(guo)(guo)企(qi)(qi)和(he)(he)地(di)方國(guo)(guo)企(qi)(qi)、金(jin)融(rong)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)和(he)(he)非(fei)金(jin)融(rong)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)以(yi)及地(di)方政府融(rong)資(zi)平臺公司等，只要(yao)資(zi)產負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)率(lv)(lv)(lv)(lv)(lv)高(gao)、債(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)風(feng)險(xian)大(da)，都應按(an)照要(yao)求降低資(zi)產負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)率(lv)(lv)(lv)(lv)(lv)。同時，《指導意見(jian)》也(ye)(ye)充(chong)分(fen)考慮(lv)到了不同行業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)和(he)(he)不同企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)的(de)(de)異質性特(te)征(zheng)，除對(dui)金(jin)融(rong)類、郵政、鐵路總公司等企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)做(zuo)特(te)殊性要(yao)求外，主要(yao)是(shi)分(fen)行業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)劃定資(zi)產負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)率(lv)(lv)(lv)(lv)(lv)預(yu)警線(xian)和(he)(he)重(zhong)(zhong)點(dian)(dian)(dian)(dian)監(jian)管線(xian)，以(yi)體現(xian)(xian)行業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)差(cha)異性；對(dui)發展前景好償債(zhai)(zhai)(zhai)風(feng)險(xian)不高(gao)但資(zi)產負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)率(lv)(lv)(lv)(lv)(lv)較高(gao)的(de)(de)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)，《指導意見(jian)》也(ye)(ye)做(zuo)了安排，如提出將根據企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)資(zi)產負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)率(lv)(lv)(lv)(lv)(lv)是(shi)否超過預(yu)警線(xian)和(he)(he)重(zhong)(zhong)點(dian)(dian)(dian)(dian)監(jian)管線(xian)作(zuo)為標(biao)(biao)準的(de)(de)同時，綜合考慮(lv)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)流動比率(lv)(lv)(lv)(lv)(lv)、速動比率(lv)(lv)(lv)(lv)(lv)、利(li)息保障倍數等輔助性指標(biao)(biao)評(ping)判企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)債(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)風(feng)險(xian)，再確定重(zhong)(zhong)點(dian)(dian)(dian)(dian)關注名(ming)單和(he)(he)重(zhong)(zhong)點(dian)(dian)(dian)(dian)監(jian)管名(ming)單，并依(yi)據名(ming)單施加不同的(de)(de)約束措施。這些差(cha)異性安排的(de)(de)目的(de)(de)，就是(shi)要(yao)盡可能對(dui)高(gao)資(zi)產負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)率(lv)(lv)(lv)(lv)(lv)、高(gao)債(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)風(feng)險(xian)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)實現(xian)(xian)精準約束，避(bi)免“一刀切(qie)”對(dui)優質企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)(ye)形成“誤傷”。
從節(jie)奏上(shang)看(kan)，既強調(diao)(diao)(diao)積(ji)極嚴(yan)格約(yue)束(shu)，又強調(diao)(diao)(diao)統籌穩(wen)妥約(yue)束(shu)。積(ji)極嚴(yan)格方(fang)面，《指導意見》提(ti)出了2020年前降低2個百(bai)分點左右的(de)(de)硬(ying)性(xing)(xing)要求，對(dui)(dui)列入重(zhong)點關(guan)注(zhu)名單和重(zhong)點監(jian)管名單的(de)(de)企業加(jia)大考核力度，對(dui)(dui)列入重(zhong)點監(jian)管名單的(de)(de)企業又額(e)外施(shi)加(jia)原則(ze)上(shang)不(bu)得新增金融債(zhai)務(wu)等更為(wei)嚴(yan)格的(de)(de)約(yue)束(shu)。統籌穩(wen)妥方(fang)面，《指導意見》提(ti)出了厘(li)清政府(fu)債(zhai)務(wu)與企業債(zhai)務(wu)邊(bian)界，防(fang)止政府(fu)隱性(xing)(xing)債(zhai)務(wu)過多由企業承擔(dan)，同時強調(diao)(diao)(diao)了政府(fu)要多渠(qu)道(dao)增加(jia)國有(you)企業資本，當以(yi)破(po)產(chan)方(fang)式(shi)降低國有(you)企業杠桿(gan)率(lv)時，還(huan)要做好相(xiang)關(guan)的(de)(de)維護社會穩(wen)定工作，確保資產(chan)負(fu)債(zhai)約(yue)束(shu)的(de)(de)節(jie)奏穩(wen)妥有(you)序。
從約(yue)束(shu)(shu)措(cuo)施(shi)上看，既強調外部(bu)力量約(yue)束(shu)(shu)，也(ye)突(tu)出企業(ye)(ye)內(nei)部(bu)自(zi)我約(yue)束(shu)(shu)。外部(bu)約(yue)束(shu)(shu)是硬(ying)約(yue)束(shu)(shu)，是內(nei)部(bu)約(yue)束(shu)(shu)發揮(hui)作(zuo)用的(de)助推力。《指(zhi)導(dao)意見》中的(de)外部(bu)約(yue)束(shu)(shu)包(bao)括，國有資(zi)(zi)產(chan)管理(li)部(bu)門要(yao)明(ming)確重點關注名(ming)單(dan)(dan)和重點監(jian)管名(ming)單(dan)(dan)；列入(ru)重點監(jian)管名(ming)單(dan)(dan)的(de)企業(ye)(ye)還要(yao)明(ming)確降低(di)資(zi)(zi)產(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)率的(de)目(mu)標和時限，不(bu)得實(shi)施(shi)推高資(zi)(zi)產(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)率的(de)投資(zi)(zi)，金(jin)融(rong)機構(gou)原則上不(bu)得新增(zeng)債(zhai)(zhai)務融(rong)資(zi)(zi)，等等。在外部(bu)硬(ying)約(yue)束(shu)(shu)的(de)“壓(ya)力”下，《指(zhi)導(dao)意見》要(yao)求企業(ye)(ye)啟動(dong)相應的(de)內(nei)部(bu)約(yue)束(shu)(shu)措(cuo)施(shi)，如合理(li)設定自(zi)身資(zi)(zi)產(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)率水平和負(fu)債(zhai)(zhai)結構(gou)，加(jia)強資(zi)(zi)產(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)約(yue)束(shu)(shu)日常管理(li)，強化對子企業(ye)(ye)資(zi)(zi)產(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)約(yue)束(shu)(shu)，特別是要(yao)推動(dong)企業(ye)(ye)降本(ben)增(zeng)效和增(zeng)強內(nei)源性資(zi)(zi)本(ben)積累(lei)能力。
組織實施體系完整，政策文件體系協調
從(cong)(cong)組(zu)織實(shi)施(shi)(shi)上看，既(ji)強調企業(ye)(ye)(ye)是落(luo)(luo)實(shi)資產(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)的(de)(de)第(di)一責(ze)任主(zhu)體(ti)(ti)(ti)，又突出國(guo)(guo)有(you)(you)企業(ye)(ye)(ye)資產(chan)(chan)管(guan)(guan)理(li)部(bu)(bu)(bu)門(men)、牽頭部(bu)(bu)(bu)門(men)、審(shen)計(ji)(ji)部(bu)(bu)(bu)門(men)和(he)(he)各(ge)(ge)級(ji)人民代表(biao)大會各(ge)(ge)司其職。資產(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)的(de)(de)終端主(zhu)體(ti)(ti)(ti)是國(guo)(guo)有(you)(you)企業(ye)(ye)(ye)自(zi)身，因此，對落(luo)(luo)實(shi)資產(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)不力(li)的(de)(de)國(guo)(guo)有(you)(you)企業(ye)(ye)(ye)負(fu)責(ze)人及(ji)負(fu)有(you)(you)直接責(ze)任人員，《指導意(yi)見》提出要(yao)從(cong)(cong)嚴從(cong)(cong)重處(chu)罰。除企業(ye)(ye)(ye)外，《指導意(yi)見》對外部(bu)(bu)(bu)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)力(li)量的(de)(de)組(zu)織實(shi)施(shi)(shi)也(ye)做了(le)周(zhou)密安排，如(ru)，國(guo)(guo)有(you)(you)企業(ye)(ye)(ye)資產(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)牽頭部(bu)(bu)(bu)門(men)要(yao)負(fu)責(ze)組(zu)織領導、統籌(chou)協調、檢查督導和(he)(he)監督問責(ze)；國(guo)(guo)有(you)(you)資產(chan)(chan)管(guan)(guan)理(li)部(bu)(bu)(bu)門(men)負(fu)責(ze)對履行出資人責(ze)任或管(guan)(guan)理(li)責(ze)任的(de)(de)國(guo)(guo)有(you)(you)企業(ye)(ye)(ye)分解任務指標、細化要(yao)求(qiu)、加(jia)強指導和(he)(he)嚴格考核；審(shen)計(ji)(ji)部(bu)(bu)(bu)門(men)對各(ge)(ge)政(zheng)府部(bu)(bu)(bu)門(men)和(he)(he)企業(ye)(ye)(ye)落(luo)(luo)實(shi)情況(kuang)依法獨(du)立開(kai)展審(shen)計(ji)(ji)監督，確保(bao)資產(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)落(luo)(luo)實(shi)到位；各(ge)(ge)級(ji)人民政(zheng)府定期(qi)向本(ben)級(ji)人大常(chang)委會報告國(guo)(guo)有(you)(you)企業(ye)(ye)(ye)資產(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)情況(kuang)。由此，《指導意(yi)見》形成了(le)企業(ye)(ye)(ye)—政(zheng)府—人民代表(biao)大會聯動的(de)(de)全(quan)方(fang)位國(guo)(guo)有(you)(you)企業(ye)(ye)(ye)資產(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)組(zu)織實(shi)施(shi)(shi)體(ti)(ti)(ti)系。
從文(wen)件定位(wei)上看，既有(you)自(zi)身特點(dian)，又與已(yi)出(chu)臺(tai)文(wen)件協調(diao)配合。《指(zhi)(zhi)導(dao)意見(jian)(jian)》是(shi)專(zhuan)門(men)針對(dui)國有(you)企(qi)(qi)業(ye)降(jiang)(jiang)杠桿的(de)(de)政(zheng)策措施(shi)(shi)(shi)，直(zhi)接明確(que)了降(jiang)(jiang)低(di)(di)(di)國有(you)企(qi)(qi)業(ye)資(zi)產負債(zhai)率的(de)(de)目標和(he)時限，這是(shi)其(qi)最鮮明的(de)(de)特征。同時，《指(zhi)(zhi)導(dao)意見(jian)(jian)》也(ye)與已(yi)出(chu)臺(tai)的(de)(de)多項政(zheng)策措施(shi)(shi)(shi)形(xing)成(cheng)協調(diao)統一的(de)(de)政(zheng)策體(ti)系，共同發(fa)揮對(dui)國有(you)企(qi)(qi)業(ye)資(zi)產負債(zhai)約(yue)束的(de)(de)作用(yong)，如(ru)，《關于積極(ji)穩妥降(jiang)(jiang)低(di)(di)(di)企(qi)(qi)業(ye)杠桿率的(de)(de)意見(jian)(jian)》及附(fu)件《關于市場化銀(yin)行債(zhai)權轉股權的(de)(de)指(zhi)(zhi)導(dao)意見(jian)(jian)》所提出(chu)的(de)(de)債(zhai)轉股、兼并重組、依法破產等措施(shi)(shi)(shi)也(ye)是(shi)國有(you)企(qi)(qi)業(ye)降(jiang)(jiang)低(di)(di)(di)資(zi)產負債(zhai)率的(de)(de)重要方式；又如(ru)，金(jin)融機(ji)構可按照《銀(yin)行業(ye)金(jin)融機(ji)構聯合授(shou)(shou)信(xin)管理(li)辦(ban)法（試(shi)行）》要求對(dui)列入重點(dian)關注名(ming)單企(qi)(qi)業(ye)實施(shi)(shi)(shi)聯合授(shou)(shou)信(xin)約(yue)束；再(zai)如(ru)，“僵(jiang)尸企(qi)(qi)業(ye)”多為高負債(zhai)國有(you)企(qi)(qi)業(ye)，國有(you)企(qi)(qi)業(ye)資(zi)產負債(zhai)約(yue)束與現(xian)有(you)的(de)(de)處置(zhi)“僵(jiang)尸企(qi)(qi)業(ye)”工作也(ye)將實現(xian)有(you)機(ji)結合等等。
降低國(guo)(guo)有(you)(you)(you)企(qi)(qi)業(ye)杠(gang)(gang)桿(gan)率是降杠(gang)(gang)桿(gan)工作的重(zhong)(zhong)中之重(zhong)(zhong)。《指導(dao)意(yi)見(jian)》作為國(guo)(guo)有(you)(you)(you)企(qi)(qi)業(ye)降杠(gang)(gang)桿(gan)的綱(gang)領性(xing)綜合性(xing)文件，無疑將成(cheng)為推(tui)動國(guo)(guo)有(you)(you)(you)企(qi)(qi)業(ye)降杠(gang)(gang)桿(gan)的實(shi)招硬招。在確保2020年前打(da)贏防范(fan)化解重(zhong)(zhong)大風險攻堅戰(zhan)的戰(zhan)略背景下，《指導(dao)意(yi)見(jian)》的出臺和實(shi)施正當其時(shi)。下一(yi)步，各相關(guan)黨政(zheng)部門(men)、國(guo)(guo)有(you)(you)(you)企(qi)(qi)業(ye)及金融機構要(yao)切實(shi)按照《指導(dao)意(yi)見(jian)》的要(yao)求(qiu)開展工作，確保國(guo)(guo)有(you)(you)(you)企(qi)(qi)業(ye)降杠(gang)(gang)桿(gan)取(qu)得實(shi)效(xiao)，降低宏觀債務(wu)風險，推(tui)動資金要(yao)素配(pei)置效(xiao)率提升，促進國(guo)(guo)有(you)(you)(you)資本做(zuo)強做(zuo)優做(zuo)大，實(shi)現經濟平穩健(jian)康和高(gao)質(zhi)量發展。
（國家發展改(gai)革委經濟研究(jiu)所(suo) 梁(liang)志兵 盛雯雯）
【責任編輯：司強】