文章來源(yuan)：人民日報(bao) 發(fa)布時間：2019-11-12
改(gai)組組建(jian)國有資本(ben)投資、運營(ying)公(gong)司(si)，是以(yi)管(guan)資本(ben)為(wei)主(zhu)改(gai)革國有資本(ben)授權經營(ying)體(ti)制的(de)重要舉(ju)措。2014年7月以(yi)來(lai)，國務院國資委(wei)在10家(jia)中(zhong)央企(qi)業中(zhong)開展了兩類公(gong)司(si)改(gai)革試點，各地也已(yi)改(gai)組組建(jian)了89家(jia)投資、運營(ying)公(gong)司(si)。
今年(nian)7月，《關(guan)于推進國(guo)有資(zi)本投資(zi)、運(yun)(yun)營公(gong)司改革(ge)試點(dian)(dian)的(de)實施(shi)意(yi)見(jian)》（簡稱《實施(shi)意(yi)見(jian)》）出臺(tai)，明確了兩類公(gong)司的(de)功能定位、組建方式、授權機制、治(zhi)理結(jie)構、運(yun)(yun)行模式等。日前(qian)召開的(de)全國(guo)國(guo)有企業改革(ge)座談會(hui)也提(ti)出，要(yao)突出抓好改革(ge)授權經營體制，推動國(guo)有資(zi)本投資(zi)、運(yun)(yun)營公(gong)司試點(dian)(dian)取(qu)得實效。
試(shi)點改革效果如何，下一步又(you)該如何深化？記(ji)者就此采訪(fang)了多家試(shi)點央(yang)企(qi)和業內專(zhuan)家。
明確定位——從生產經營到運作資本
兩類公司要讓國有資本合理流動、優化投向，提高其配置和運營效率
目前，大部(bu)分央企屬于實體(ti)產業(ye)集團。改組(zu)組(zu)建(jian)的兩類公司與(yu)其有何區別(bie)呢(ni)？
“以前，我們是投(tou)資(zi)(zi)控股公司(si)，以實(shi)體產(chan)業(ye)(ye)(ye)為主，項目多集中在重化(hua)工業(ye)(ye)(ye)領域，有些該退的舍不得退、該進(jin)的不敢(gan)進(jin)。試(shi)點以后，目標更(geng)明(ming)確(que)、思想也更(geng)解(jie)放(fang)，就是要(yao)按(an)照市場化(hua)的原則‘進(jin)退’‘買賣’。”投(tou)資(zi)(zi)公司(si)試(shi)點企(qi)業(ye)(ye)(ye)國投(tou)公司(si)改革辦副主任尚鳴說(shuo)，若將(jiang)實(shi)業(ye)(ye)(ye)集團比作(zuo)國民經(jing)濟(ji)(ji)的“脊梁”，那么投(tou)資(zi)(zi)公司(si)更(geng)像靈活的“雙手”，其(qi)使命就是通過市場化(hua)專(zhuan)業(ye)(ye)(ye)化(hua)運(yun)作(zuo)，優化(hua)國有資(zi)(zi)本布局(ju)，推動其(qi)向經(jing)濟(ji)(ji)“命脈”和民生領域集中。
優化布(bu)局，要求投資(zi)公司進(jin)退(tui)有序，把(ba)國有資(zi)本配置到(dao)最合理的地(di)方去。
該退的要主(zhu)動退。試(shi)點(dian)之后，國(guo)投先后將(jiang)旗(qi)下航運業(ye)務、煤(mei)炭板塊(kuai)劃轉(zhuan)、移交給了其(qi)他央企。2012年至(zhi)2016年，通過(guo)市(shi)場化機(ji)制退出320多個不符合發展方向的項目(mu)。
該進的要積極(ji)進。國投(tou)(tou)發(fa)起設立(li)了國家(jia)先進制(zhi)(zhi)造產業(ye)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)基(ji)金等(deng)，瞄準重(zhong)點(dian)項目、關鍵領(ling)域進行投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)。在新(xin)(xin)能源領(ling)域，先進制(zhi)(zhi)造基(ji)金出資(zi)(zi)(zi)(zi)15億(yi)元領(ling)投(tou)(tou)寧德時代，帶(dai)動了社會資(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)95億(yi)元。作為(wei)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)公司試(shi)點(dian)，中國五礦也發(fa)起設立(li)了五礦產業(ye)創(chuang)新(xin)(xin)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)基(ji)金，首(shou)期募資(zi)(zi)(zi)(zi)115億(yi)元，將新(xin)(xin)材料、節能環保(bao)、高(gao)端制(zhi)(zhi)造等(deng)作為(wei)主(zhu)要投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)方向，目前首(shou)批項目已啟(qi)動。
與投資(zi)公(gong)(gong)司(si)講(jiang)控制、講(jiang)引領(ling)不同，運營(ying)公(gong)(gong)司(si)更加(jia)講(jiang)流(liu)動、講(jiang)調整。專家表示，過去國(guo)有(you)(you)資(zi)本流(liu)動性較弱，有(you)(you)時就會(hui)產生不良和(he)低效無效資(zi)產，以及企(qi)業債務(wu)高企(qi)、經(jing)營(ying)困難等問題，而運營(ying)公(gong)(gong)司(si)則為盤(pan)活資(zi)產、化解風險(xian)提供了(le)讓資(zi)本“閃轉騰挪”的操作平臺。
2016年(nian)9月，運營公司試點企(qi)業(ye)中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)(guo)誠通牽頭設立了總規模達3500億(yi)元(yuan)(yuan)的中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)(guo)國(guo)(guo)(guo)有企(qi)業(ye)結構調整基金(jin)(jin)（“國(guo)(guo)(guo)調基金(jin)(jin)”）。截至今年(nian)8月底，國(guo)(guo)(guo)調基金(jin)(jin)累計簽約金(jin)(jin)額787億(yi)元(yuan)(yuan)，交割金(jin)(jin)額500億(yi)元(yuan)(yuan)，超過九成資金(jin)(jin)投向(xiang)了國(guo)(guo)(guo)企(qi)，助力(li)國(guo)(guo)(guo)航(hang)、電建等央企(qi)結構調整，幫助中(zhong)(zhong)船重(zhong)(zhong)工、中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)(guo)一重(zhong)(zhong)等改(gai)(gai)革(ge)脫困，還參與了中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)(guo)聯通等企(qi)業(ye)的混改(gai)(gai)。發揮基金(jin)(jin)引導帶動作(zuo)用的同時，誠通還擔(dan)負起化解(jie)(jie)重(zhong)(zhong)大風(feng)險(xian)的使(shi)命——先后托(tuo)管(guan)中(zhong)(zhong)冶紙業(ye)、中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)(guo)鐵物，創(chuang)新方式盤活資產，解(jie)(jie)決(jue)了共計近600億(yi)元(yuan)(yuan)的金(jin)(jin)融債務問(wen)題。
試點中，兩類(lei)公司眉目漸清，《實施意見(jian)》更是(shi)對(dui)其定位予以(yi)明確：與在(zai)主業范圍內從(cong)事(shi)生產經營(ying)活動(dong)的(de)(de)企業集團不同，兩類(lei)公司并不從(cong)事(shi)具體的(de)(de)生產經營(ying)，而(er)是(shi)國(guo)有資本(ben)市場化運(yun)作的(de)(de)專業平(ping)臺(tai)，作用(yong)是(shi)促進(jin)國(guo)有資本(ben)合理(li)流(liu)動(dong)，優化國(guo)有資本(ben)投向，提高國(guo)有資本(ben)配置(zhi)和運(yun)營(ying)效率。
同時，二者主(zhu)要(yao)目標各有(you)側重——投(tou)資(zi)(zi)公(gong)(gong)司(si)(si)要(yao)服務(wu)國家戰略(lve)、優(you)化國有(you)資(zi)(zi)本(ben)(ben)布局(ju)、提(ti)升產業競爭力，以(yi)對(dui)戰略(lve)性核心業務(wu)控股為(wei)主(zhu)；運營公(gong)(gong)司(si)(si)則要(yao)提(ti)升國有(you)資(zi)(zi)本(ben)(ben)運營效(xiao)率、提(ti)高(gao)國有(you)資(zi)(zi)本(ben)(ben)回報(bao)，以(yi)財務(wu)性持股為(wei)主(zhu)。未來(lai)，中央企業將主(zhu)要(yao)分(fen)為(wei)實體產業集團、投(tou)資(zi)(zi)公(gong)(gong)司(si)(si)和運營公(gong)(gong)司(si)(si)這三種類(lei)型。
釋放活力——從管得過細到放管結合
兩類公司以資本為紐帶向下授權、規范管理，讓子企業釋放出更多活力
定位、功能、目標(biao)變了，企業(ye)的管控(kong)模(mo)式也需相應改變。實體(ti)產業(ye)集團以產業(ye)為紐帶(dai)，對(dui)(dui)所(suo)屬企業(ye)的管理(li)有時具有行(xing)政性色彩；而不管生產經營、專(zhuan)事資本運作的兩類公司則要以資本為紐帶(dai)，以產權為基礎，對(dui)(dui)所(suo)持(chi)股企業(ye)按照規范的法人(ren)治理(li)結(jie)構管理(li)。
“過(guo)去，國投決策(ce)權(quan)多集中在總部，對子公司管得過(guo)多過(guo)細(xi)，有時一(yi)(yi)個投資(zi)項目的流程(cheng)得走(zou)一(yi)(yi)個月，以致錯過(guo)最(zui)佳投資(zi)契(qi)機。今后我們要投資(zi)戰略性(xing)新(xin)興產(chan)業，總部不可能對那么多新(xin)產(chan)業事必躬(gong)親，最(zui)好的辦法就(jiu)是向下授(shou)權(quan)，讓聽得見‘炮聲’的人(ren)沖(chong)在第(di)一(yi)(yi)線。”尚鳴告(gao)訴記(ji)者，為此(ci)國投將子公司分(fen)(fen)為充(chong)分(fen)(fen)授(shou)權(quan)、部分(fen)(fen)授(shou)權(quan)、優化管理三類(lei)進行分(fen)(fen)類(lei)授(shou)權(quan)。
在(zai)國投(tou)(tou)電(dian)力、國投(tou)(tou)高(gao)新(xin)兩(liang)家(jia)子企業，國投(tou)(tou)實(shi)施了(le)(le)“充分(fen)授(shou)權(quan)”，除個(ge)別事項(xiang)外(wai)，將投(tou)(tou)資決策、自(zi)主經營、選人用(yong)人、薪酬分(fen)配等70多個(ge)事項(xiang)“應放全(quan)放”。國投(tou)(tou)電(dian)力董事長胡(hu)剛表示，“現在(zai)，我們的責任重(zhong)了(le)(le)，依賴心理也弱了(le)(le)，決策速(su)度大幅提升，多年沒有進展的海(hai)外(wai)業務也取得了(le)(le)突破(po)。”
“管(guan)資(zi)(zi)本(ben)的(de)關(guan)鍵，是(shi)要(yao)把運營公司(si)與(yu)所(suo)出(chu)資(zi)(zi)企(qi)(qi)(qi)業(ye)的(de)權利邊(bian)界劃(hua)得(de)更(geng)清(qing)楚(chu)一些(xie)。”中國誠通(tong)董事長馬正武(wu)表(biao)示，誠通(tong)對所(suo)出(chu)資(zi)(zi)企(qi)(qi)(qi)業(ye)取(qu)消了上下(xia)級管(guan)理關(guan)系，不干(gan)預企(qi)(qi)(qi)業(ye)自(zi)主經(jing)營活(huo)動，“要(yao)更(geng)關(guan)注(zhu)整體表(biao)現和股(gu)東回報，而(er)非(fei)具體經(jing)營細節，讓所(suo)出(chu)資(zi)(zi)企(qi)(qi)(qi)業(ye)更(geng)具活(huo)力。”誠通(tong)還探索實(shi)施了“負面清(qing)單(dan)”管(guan)理，鼓勵所(suo)出(chu)資(zi)(zi)企(qi)(qi)(qi)業(ye)探索員工持股(gu)、落(luo)實(shi)董事會職權、市(shi)場(chang)化選聘經(jing)理人等改革(ge)。
試點(dian)中(zhong)，不少(shao)企(qi)業按照(zhao)“小總(zong)部(bu)(bu)、大產業”的(de)原則界(jie)定(ding)總(zong)部(bu)(bu)與子公(gong)司(si)的(de)權(quan)責界(jie)限(xian)，推動投資運營權(quan)利上移、產業經營職(zhi)(zhi)能下(xia)沉，讓子企(qi)業真正成(cheng)為獨立市(shi)場主體、釋放出更多活力。在中(zhong)國五礦(kuang)，總(zong)部(bu)(bu)一級職(zhi)(zhi)能管(guan)理部(bu)(bu)門被壓縮為14個，重(zhong)點(dian)管(guan)戰略、干部(bu)(bu)、回報(bao)、監督、黨建，不干預企(qi)業自主經營管(guan)理決策。
該放(fang)的(de)要有(you)(you)序放(fang)開，該管(guan)的(de)也要科學管(guan)好。根據《實施意見》，兩類公(gong)司(si)(si)要對(dui)所出資(zi)企(qi)業行(xing)使(shi)股(gu)(gu)東(dong)權(quan)(quan)(quan)利，以(yi)出資(zi)額為限承(cheng)擔有(you)(you)限責(ze)任。誠通通過公(gong)司(si)(si)治理渠道履行(xing)股(gu)(gu)東(dong)職(zhi)責(ze)，以(yi)參加股(gu)(gu)東(dong)會(hui)議(yi)、審核需由(you)股(gu)(gu)東(dong)決定的(de)事項、發送《管(guan)理建議(yi)函》或《風險提(ti)示(shi)函》、保障(zhang)知情權(quan)(quan)(quan)、股(gu)(gu)東(dong)審計(ji)等方(fang)式履行(xing)積極有(you)(you)限的(de)股(gu)(gu)東(dong)職(zhi)責(ze)，以(yi)求(qiu)授權(quan)(quan)(quan)之后(hou)“活而(er)不亂”。國投也同(tong)步推行(xing)了股(gu)(gu)權(quan)(quan)(quan)董事制度，總(zong)部派出董事由(you)兼職(zhi)改(gai)為專職(zhi)，做實子公(gong)司(si)(si)董事會(hui)，確保總(zong)部權(quan)(quan)(quan)限“放(fang)得下(xia)”，二(er)級公(gong)司(si)(si)“接得住”“行(xing)得穩(wen)”。
改革攻堅——從管企業到管資本
科學界定國資監管邊界，通過授權讓企業真正自主經營
開展兩類(lei)公司試點(dian)的初衷，是(shi)為(wei)了(le)激發試點(dian)企(qi)(qi)業(ye)的活力，也是(shi)為(wei)了(le)提升國有(you)資(zi)(zi)本(ben)(ben)的效率，但(dan)更重要(yao)的，還是(shi)為(wei)授(shou)權(quan)經營(ying)體(ti)制改(gai)革蹚出(chu)一條(tiao)新路來(lai)。改(gai)革開放以(yi)來(lai)，我國基(ji)本(ben)(ben)建立了(le)國有(you)資(zi)(zi)產出(chu)資(zi)(zi)人代表制度，保值增(zeng)值責任初步得到落實。但(dan)是(shi)，現行國資(zi)(zi)管理體(ti)制中政(zheng)企(qi)(qi)不分(fen)、政(zheng)資(zi)(zi)不分(fen)的問題依然存在，國資(zi)(zi)監管還有(you)越位、缺位、錯(cuo)位的現象。對此，新一輪國企(qi)(qi)改(gai)革提出(chu)“以(yi)管企(qi)(qi)業(ye)為(wei)主向(xiang)以(yi)管資(zi)(zi)本(ben)(ben)為(wei)主轉變”，改(gai)革國有(you)資(zi)(zi)本(ben)(ben)授(shou)權(quan)經營(ying)體(ti)制，科(ke)學界(jie)定國資(zi)(zi)監管的邊(bian)界(jie)，通過授(shou)權(quan)讓企(qi)(qi)業(ye)真正自主經營(ying)。這項改(gai)革的重要(yao)載(zai)體(ti)就是(shi)構建國有(you)資(zi)(zi)本(ben)(ben)投資(zi)(zi)、運營(ying)主體(ti)，即改(gai)組(zu)組(zu)建兩類(lei)公司。
中國(guo)人民大學國(guo)企研究中心(xin)研究員李錦認為，今后，國(guo)資(zi)監管機構的指令將主(zhu)要通過(guo)兩類(lei)公司以市(shi)場化方式往下(xia)層(ceng)層(ceng)傳(chuan)導，規避政府對市(shi)場主(zhu)體(ti)的直接干(gan)預(yu)，促進企業自主(zhu)經(jing)營(ying)。
兩類(lei)(lei)公司的(de)引入，改變了原有(you)的(de)國(guo)資(zi)(zi)(zi)監(jian)(jian)(jian)管框架。根據《實施意見》，兩類(lei)(lei)公司可(ke)采取(qu)兩種模式，或由國(guo)資(zi)(zi)(zi)監(jian)(jian)(jian)管機(ji)構授(shou)予(yu)其出(chu)資(zi)(zi)(zi)人(ren)職(zhi)責，或由政府(fu)直接授(shou)予(yu)。按此方案，未來國(guo)有(you)資(zi)(zi)(zi)本將以資(zi)(zi)(zi)本為紐(niu)帶(dai)，形成(cheng)權責利相統一的(de)授(shou)權鏈條(tiao)：第(di)一層是(shi)政府(fu)或國(guo)資(zi)(zi)(zi)監(jian)(jian)(jian)管機(ji)構，第(di)二層是(shi)在國(guo)家授(shou)權范圍內履行(xing)出(chu)資(zi)(zi)(zi)人(ren)職(zhi)責的(de)國(guo)有(you)獨資(zi)(zi)(zi)公司，即兩類(lei)(lei)公司，第(di)三層則(ze)是(shi)所持股企業。
要讓新框架(jia)真正(zheng)(zheng)發揮實效(xiao)，則需(xu)更明確地界(jie)定三者間的(de)(de)權責邊界(jie)。在(zai)授權鏈條(tiao)上，兩類(lei)公(gong)(gong)司(si)向子企業(ye)授權的(de)(de)前提是(shi)自己手中有相應的(de)(de)權利(li)，而這些權利(li)歸根到底又來自國(guo)(guo)資(zi)監(jian)管機構的(de)(de)授權。“我們在(zai)基(ji)金管理(li)公(gong)(gong)司(si)開(kai)展了(le)員(yuan)工持股改革，對現(xian)行(xing)(xing)國(guo)(guo)資(zi)監(jian)管體制(zhi)有所突破，但國(guo)(guo)資(zi)委允許、支持我們先(xian)(xian)行(xing)(xing)先(xian)(xian)試。”尚鳴(ming)表示，正(zheng)(zheng)是(shi)有了(le)國(guo)(guo)資(zi)委的(de)(de)授權，國(guo)(guo)投基(ji)金公(gong)(gong)司(si)的(de)(de)運作(zuo)方(fang)式才(cai)能和市場基(ji)本(ben)接(jie)軌，管理(li)也才(cai)能更科學更規范。
正因如此，國(guo)資(zi)(zi)委對試點央企的授(shou)權(quan)(quan)力(li)(li)度很大程(cheng)度上決(jue)定著試點的成效。近年來，作(zuo)為(wei)國(guo)有資(zi)(zi)產(chan)出資(zi)(zi)人(ren)(ren)代(dai)表，國(guo)資(zi)(zi)委以管(guan)(guan)資(zi)(zi)本(ben)為(wei)主(zhu)推進職能轉(zhuan)變(bian)。2017年，國(guo)資(zi)(zi)委精(jing)簡了43項(xiang)國(guo)資(zi)(zi)監(jian)管(guan)(guan)事項(xiang)，其中取消26項(xiang)、下放(fang)(fang)9項(xiang)、授(shou)權(quan)(quan)8項(xiang)，今年又(you)調整了工資(zi)(zi)總(zong)額(e)報備制度等重(zhong)大事項(xiang)管(guan)(guan)理權(quan)(quan)。根據今年《政府工作(zuo)報告》，我國(guo)還將“制定出資(zi)(zi)人(ren)(ren)監(jian)管(guan)(guan)權(quan)(quan)責(ze)(ze)清單(dan)(dan)”。在李(li)錦看來，監(jian)管(guan)(guan)權(quan)(quan)力(li)(li)清單(dan)(dan)和責(ze)(ze)任清單(dan)(dan)的確定，將使監(jian)管(guan)(guan)邊界更加清晰(xi)，使監(jian)管(guan)(guan)者把更多精(jing)力(li)(li)放(fang)(fang)到管(guan)(guan)資(zi)(zi)本(ben)上來。
目前，國企改革已(yi)經進入了深(shen)水區，兩類(lei)公(gong)司試點也將不斷(duan)深(shen)化。“國資(zi)委(wei)正在結合實(shi)際完善方(fang)(fang)案，研(yan)究將更多具備條(tiao)件的央(yang)企納入兩類(lei)公(gong)司試點。”國資(zi)委(wei)副(fu)主(zhu)任翁杰明(ming)表(biao)示，國資(zi)委(wei)將圍(wei)繞企業(ye)(ye)(ye)核心功能，在發(fa)展戰略(lve)、企業(ye)(ye)(ye)主(zhu)業(ye)(ye)(ye)、用人分(fen)配及股權(quan)激勵等方(fang)(fang)面賦予試點企業(ye)(ye)(ye)更多自主(zhu)權(quan)，同(tong)時將著力強化事中(zhong)事后管理，實(shi)現放活與管好的有機統一。(記(ji)者(zhe) 劉志(zhi)強）
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